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最近，看到吴敬琏先生的万字建言，改革者上不改革者下。心里很是振奋。 但是我在部门和基层调研时，觉得目前对改革的要求和机制，刚好是相反，即凡改革几乎无悬念者下，不改革者则很有可能上。多个私下场合与一些领导谈改革时，几乎都说起这样的情况： 一是一个地区的领导想推进某一个方面的改革，督促相关局办委，而许多局办委的负责人，碰到处科股长拿出法律法规来，说这项改革是违法的，你要推进你先签个字，你负责任。属下也是想，你推进改革，你想上升，但你不签字，失败了你拿我们当替罪羊。这些部门领导一想，现在强调依法执政、依法行政，依法改革；即使改革也要立法在先。算了，就不要趟这浑水了。还没改革，签了个字，举报信就上去了，犯不着。处理改革与违法之间，两边结果和风险相比，还是取不违法为先为大。因为真要改革，基本是违法的，一查一个准，肯定要下。 二是虽然十八届四中全会也提出了，一些可能与现行法律法规不符的改革，在没有修改和废止法律前，可以向上级报告，进行授权后改革。于是，有地区想改革，就改革方案先与有关部委厅局自己熟悉的领导电话勾通，或者到北京省、会汇报，领导私下说，你是真想改革，还是假想改革？回答：真想改革。领导劝导，真想改革，你就不要打报告，你自己干就是了，成功了功劳是你和我的；不成功你自己负责任。 你还不明白吗，在中国，打报告，一般是不想干这件事，推给上级，让上级研究研究，就没有了下文，就可以不干了。你又想改革，干出点政绩，又想让上级我们来承担责任，哪有这样的好事？ 你要知道，地方和企业是要搞活，要发展；而要搞活，要发展，要干点法律法规上没有的事，就要出这样和那样的问题；部门的职责就是不出问题，出问题我们就要负责任，你也要体谅我们。你既然将这项改革已经在当地吹出去了，看在咱俩至交的份上，你就打个报告吧，打上来我就研究着，时间嘛看中央具体对这样的改革有啥动作再说（中央让部门改革，大胆试，大胆闯，而部门却等着中央的精神）。这对你在当地也有个交待。 于是这位地方领导想，看来我要真进行改革，几乎是百分之百可能下，而不改革不出问题我熬着年头，没有功劳也有苦劳，我总能熬上去。于是，改革也就逻辑合理地推不动了。这不可能不直接影响党的十八届三中全会决定部署改革大业的进程和成功与否。 一、狭义“立法在先、依法改革”会使改革遥遥无期 目前，学术和政策界对“立法在先、依法改革”有一种狭义和错误的理解，就是所有具体的改革，如果与现有的宪法、法律和法规相冲突，都必须先清理，再通过人大和行政程序进行废除，然后调研、草拟、提出、讨论、提交、立法排队、辩论和通过新的修改草案或者新法草案，等有新法后，才能按照新法的精神进行改革。 如果是这样理解，则改革定会以失败而告终。清法、废法、排法、修法、立法的时间就很长，改革任务繁多，等立法后再改革，客观上使改革遥无期限，根本也完不成全会所述的改革大业。我国截止2013年11月底同，现行宪法及法律共计534部，行政法规490部，司法解释194部，部委规章及文件7767部，地方性法规8600多件。 从这些法律法规的特点看： 一是大多数是部门立法，不是第三方立法，部门权力利益（具体如审批、年检、收费和罚款等）的色彩很浓厚。 二是基本上是改革转轨过程中的立法，许多法律和法规中，含有很多重行政管制、轻市场规则的意图；越早的立法，越限制产权和市场，已经形成改革的最大障碍，根本不可能完全按照这些法律法规去推进改革。 三是从国际国内新的投资贸易规则要求，以及行政体制改革精神看，过去都是按照对企业和居民正面清单管理的思维方式所立的法律法规，而且对政府和行政的约束性立法很少和不严，许多法律法规在新的形势下，都不能再用。 四是许多法律和法规由于部门立法或者部门制定，部门利益使然，都想拥有审批权和收费权，都不想承担责任，法律法规间相互冲突、重复交叉问题并存；许多法律法规原则性太强，操作性太差，重审批轻监管，被处罚者违法成本很低，执法者由于处罚上下线空间太大而寻租机会太多。 因此，相当一部分法律和法规，需要推倒重来。我们的《预算法》、《住宅法》等许多法律，立了十几年，甚至二十多年，还没有出台。如果这样庞大而繁杂的法律法规，要清理、废止、修改、起草、充分讨论、立法排队、提交人大、开会辩论、大会通过，仅此一项，短则10年，长则20年。如果再依新法而改革，所用时间为6年，则改革完成的时间早是2030年，晚则是2040年。这样的过程和结果，根本不符合十八届三中全会改革以2020年为限的时间表精神。 二、曲解“立法在先、依法改革”将陷改革于失败 片面地理解和解释“立法在先，依法改革”，并以此为推进改革的原则，则会形成拖延、推诿、反对、打击改革势态，并且有改革的意图者，特别是省地县干部，普遍以不触及法律法规底线为准，不违法为工作准则，创新的事放一放，对改革抱谨慎、观望、等待之态度。 一是可能成为不锐意进取，或者改革总是没有进展，或者到预定的时间也没有完成改革的理由，最后把责任推到“立法在先、依法改革”上。 二是出于部门、垄断等利益，不愿意放权和放弃收费等利益，以“立法在先，依法改革”为由，能推则推，能拖则拖，拖到改革流产为止。 三是对一些改革方案的先行先试，推广执行，以“立法在先，依法改革”为由，加以阻碍。 四是改革者风险很大，如果狭义地解释“立法在先，依法改革”，许多改革实际上就是违法，任何人都可以举报提起诉讼，按照法律定以渎职罪或其他罪名，投入监狱。历史上许多改革者不能善终，就是因被触及利益者后来以违法的罪名而将其绳之。 从束缚和阻力看，如果狭义地曲解“立法在先、依法改革”，改革根本就无法进行。 如商贸投资仲裁机构，按照事业单位改革方案的要求，要么改革为政府的收支两条线事业单位，要么改为政府国资委管理的国有企业，这两条改革出路都会使这类机构无法与世界仲裁机构的设立和运行原则接轨，受到业界仲裁不会公平的诟病，并严重影响我国仲裁在国际经济的中话语权，及其此类高端服务业在我国的壮大发展。 |
