司法认同的危机与重建

以制度认同及其影响因素为分析框架,一个基本的判断是:当代中国司法正在经历历史性转型,从制度化程度较低的马锡五审判方式迈向制度化程度高的现代司法制度,由此带来社会对司法的认同从过去基于情理而生的身份认同转向以法律和程序为关键变量的制度认同。而习惯了依赖法官个人的品德、技术与能力获得当事人认同的中国司法和社会尚不适应,各种改革思路的路径依赖并没有换回社会的理解与重新认同,出现司法认同危机。

原标题：司法认同的危机与重建

□　吴英姿　(南京大学法学院教授)

认同意味着人们对某一事物在心理上的归属感。司法认同在本质上属于制度认同。制度认同是人们基于对特定社会制度的认可而产生的一种归属感,表现为对该制度发自内心的信任与价值肯定以及在行动上的遵从与维护。司法能否获得当事人和社会的认同直接或间接的影响到社会对国家政策、制度和执政党能力的评价。不难理解,当前司法改革的直接目标是提高司法认同,而更深远的目的是提高社会对执政党的政治认同。

司法认同的形成条件包括:一、司法制度的目标是否契合社会成员的利益需求。二、司法制度的有效性,即司法在多大程度上能够兑现其对社会做出的公正解决纠纷的承诺。能否依法裁判、是否严格遵循程序规则可以充当司法制度有效性的两个基本评价指标。三、社会关于司法公正的正确认知与价值共识。这要求司法具有可接近性和透明度,还要求司法具有较强的沟通能力和易理解性。

司法制度变革与认同危机

以制度认同及其影响因素为分析框架,一个基本的判断是:当代中国司法正在经历历史性转型,从制度化程度较低的马锡五审判方式迈向制度化程度高的现代司法制度,由此带来社会对司法的认同从过去基于情理而生的身份认同转向以法律和程序为关键变量的制度认同。而习惯了依赖法官个人的品德、技术与能力获得当事人认同的中国司法和社会尚不适应,各种改革思路的路径依赖并没有换回社会的理解与重新认同,出现司法认同危机。

基于以下原因,中国司法依赖法官人格魅力和个性化司法技术获得认同的模式渐成既往；司法认同的形成越来越多倚重制度的品质及其有效性。一是马锡五式认同模式赖以存在的社会条件已不复存在。二是社会治理的法治化要求司法认同模式转型。三是司法认同转向制度认同的条件正在成熟。

司法认同危机的要素

一、二元结构司法体制与法律的有效性不足。政法体制要求司法始终保持政治正确,主动服务于国家治理目的,以社会治理中心任务为司法的“中心工作”。因此,具体案件的处理若涉及政治关切的问题,司法行动就会彰显政治逻辑。

二、司法权行政化运作与程序失灵。行政化因素深刻嵌入司法权运行过程,程序规则几乎没有发挥正当化功能的空间。表现为审级制度失灵、再审程序功能变异、直接言词原则、审判公开原则失效、普通程序失灵、证据规则失灵、执行程序的变通操作等。

程序失灵弱化了程序对审判权的约束力,为司法腐败和审判权恣意留下了可乘之机。程序失灵还催生了程序异化现象,即程序从保障当事人诉权的规则变异为当事人滥用诉权、利用诉讼程序谋取不正当利益的工具。审判权恣意和程序异化反向要求审判管理强化集体决策、行政监管和责任追究等行政化运作方式。

三、司法缺乏制度化沟通平台,司法公正的社会共识难以达成。(一)转型期社会价值多元,核心价值观尚待重建。(二)原有司法与社会沟通机制失效。(三)人民陪审制未能发挥应有的作用。服务于法院需要的人民陪审制偏离了制度目标,与社会疏离,无法发挥司法与社会沟通平台的作用,无助于社会关于司法公正价值共识的形成。

当司法以有效解决纠纷为目的,为案结事了容忍非法律因素的侵入,司法实践局部背离社会需求,出现法律失效和程序失灵现象,加上司法沟通能力不足等诸因素,都在剥蚀着社会的司法认同。

重树司法认同的改革

到目前为止,司法改革的方向和路径都是正确的,找到了重树司法认同的三个支撑点:激活司法制度的有效性；重树司法职业角色认同；增进社会对司法的理解与支持。需要正视的问题是,改革方案的顶层设计或多或少透露出某种单纯制度立场的色彩。本文仅就与主题密切相关的两个方面进行分析:一是去地方化改革；二是去行政化改革。

一、去地方化的治标与治本:人财物统管VS司法预算制度改革。去除司法对地方的依赖,治本之道在于改革司法经费预算制度,提高司法预算的制度化程度。可以考虑在人大内部设立由人大代表中的审级、会计、法律专家组成的预算专业委员会,提高人大审议能力,切实发挥人大在审核、通过预算和监督预算执行方面的决定性作用。只有让预算制度真正发挥约束政府权力的功能,才能保证审判权独立行使。此外,还有必要建立独立的司法预算制度。财政独立是司法独立的必要保障。可以考虑由地方各级法院根据实际需要提出经费使用计划,由高级人民法院编制司法预算,经本省(自治区、直辖市)政府主管部门汇总、平衡,提交人大批准后,政府主管部门按预算拨款,由人大监督执行。

二、去行政化的治标与治本:主审法官责任制VS基于信任的审判责任制。最高人民法院的《人民法院“四五”改革纲要(2014-2018)》包含一些隐性的行政化因素:其一,沿用“承办人+集体决策”裁判模式。其二,强调和依赖行政监管。其三,审判责任仍然不脱行政责任窠臼。隐性行政化因素令人担心改革的路径依赖,观念的改变尤为重要。审判质量保障最根本的力量在于法官。要提高法官职业尊荣感,让一大批“政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员”留在审判一线,保障司法角色的理性,就需要更新管理思维、改革管理模式,建立一种基于信任的审判责任制。

基于信任的法官责任制并非放任自流,而是将对法官的约束、监督托付给法律和程序,依靠实体法和程序规则的规范,发挥诉权对审判权的制约力量,辅以社会批评压力,规范和约束审判行为。一个设计合理、行之有效的司法制度本身就足以对审判权形成约束,对法官行为形成必要的监督。充分信任独任法官或合议庭的能力与品德,让法官在法律和程序的规范约束下,独立审理、裁判,并为自己的裁判行为独立承担责任。彻底废除各种行政化的监管方式,包括流程管理、审判委员会讨论、请示汇报、上级法院内部函指导等等做法。

(《中国法学》2016年第3期观点摘要)