|
坚持和完善中国特色社会主义司法制度，深化司法体制改革，推动西部民族地区法治进程，为“一带一路”建设保驾护航，离不开建立一支符合区域经济社会发展状况、人口数量、法治建设情况和职业特征的法官队伍。西部民族地区经济发展落后，法治环境不够成熟，所以不适宜按照一刀切的模式来进行法官队伍建设，而应当从民族地区的实际情况出发，以党的十八大、十八届三中、四中全会精神和最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”）为统领，探索出一套具有地方特色的法官队伍建设模式来，深入推进依法治国战略的全面落实。 从上表可以看出，近五年来，沿河土家族自治县人民法院的案件情况呈现出收案数和结案数逐年上升的，法官人均结案数也逐年增的特征，法官办案压力与日俱增。 （二）法院干警和法官人数情况 2010年沿河土家族自治县人民法院共有干警（此处干警专指政法专项编制干警）69人，其中法官51人，法官人数占干警人数的73.91%；2011年干警人数为74人，法官50人，所占比例为67.57%；2012年干警人数为73人，法官人数为49人，法官人数占到干警人数的67.12%；2013年干警人数为74人，法官人数为49人，所占比重达66.22%；2014年干警为73人，法官为43人，所占比例为58.90%。从上图可以看出，近五年来笔者所在法院的干警人数略有起伏，但总体上呈现出上升的趋势，而法官人数则逐年下降，法官所占干警人数的比重也在依次递减。 （三）当前法官的年龄结构 沿河土家族自治县人民法院现有法官42人（2015年），全院法官平均年龄为47岁。年龄结构为30岁及以下1人，占到法官总人数的2.38%；31-40岁的有9人，占21.43%；41-50岁的有17人，占40.48%；50岁以上的有15人，占到35.71%。从年龄结构来看，40岁以上的中年法官所占比例较大，为76.19%，超过法官总人数的3/4。这反映出笔者所在法院，法官年龄结构不呈有序的梯次阶段，后备年轻法官力量不足，法官出现一定程度的“断层”现象。 （四）法官的文化程度现状 全院现有42名法官中，其中四级高级法官12人、一级法官16人、三级法官2人、四级法官4人、五级法官1人、未定级法官7人，无二级法官。文化结构为本科学历36人，全日制本科学历12人，法律科班出身8人，专科学历6人。可见，法官总体上理论功底不够扎实，专业性程度不高。 （五）法官的“流失”情况 从以上几组数据可以看出，沿河土家族自治县人民法院法官队伍的总体情况是案多人少的情况依然存在、法官“流失”的情况依然存在、年龄结构不合理的情况依然存在、理论功底不够扎实专业性不够的情况依然存在，从某种意义上来说这是西部民族地区法院法官队伍现状的一个缩影，也是制约当前西部民族地区法官队伍建设的瓶颈所在。 二、研究西部民族地区法官队伍建设的现实意义 （一）必要性分析 德国法学家拉德布鲁赫曾说过：“法官就是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门，法律借助于法官而降临尘世”， “法官是会说话的法律” ，因此抓好法官队伍建设是实现司法公正的重要保障。一项事业的成功与否，队伍起到决定性的作用。习近平总书记在中央政法工作会议上强调要建立一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬和作风过硬的政法队伍，法官作为政法队伍的中坚力量，其队伍建设更是首当其冲。 研究西部民族地区法官队伍建设，是全面推进依法治国方略的客观需要。从国家的层面来看，我们强调的是依法治国，再往地方层面来说，便是依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡（镇），只有把依法治国的宏伟目标予以分化，才能更好地推进依法治国战略的全面落实。法官是推进依法治国的主力军。 研究西部民族地区法官队伍建设，是服务地方经济发展，尤其是为“一带一路”建设提供司法服务和保障的题中应有之义。法官是法院最重要的组成部分，法院是国家实行统治的工具，隶属于政治制度的范畴，而政治制度又是上层建筑的重要组成部分。上层建筑反作用于经济基础。研究西部民族地区的法官队伍建设，其出发点是推进依法治国战略的全面落实，根本的落脚点是解决各种社会矛盾纠纷，为社会经济发展保驾护航，为人民谋福祉。 研究西部地区法官队伍建设，是当前深化司法体制改革，贯彻落实党的十八届三中全会精神的现实要求。司法体制怎么改，主要是改革“人”的因素和改革“事”的因素。其中涉及到“人”的因素改革，按照最高法院“四五改革纲要“的要求为推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，法院内部实行法官、审判辅助人员、司法行政人员分类管理模式，建立符合职业特点的法官单独职务序列，实行法官员额制的精英化建设。而所谓的对“事”改革，则指的是法院内部和法院之间运转的各项制度性构建，涵盖司法管辖、诉讼制度、内部机构设置、审判权运行机制等各个方面。 （二）可行性分析 首先，当前改革进入了深水区，其中涉及的司法体制改革为研究西部民族地区法官队伍建设提供了契机。作为西部民族地区的法院，更应抓住这个发展的机遇期，从调查研究的实证主义角度出发，拟定法官队伍建设的近期和长远发展目标，然后按部就班地推进目标实现。 其次，伴随西部大开发战略的逐步深入，西部民族地区不论是在经济建设方面还是在法治建设方面都在缩小与东部发达地区之间的差距，这也为搞好西部民族地区的法官队伍建设提供了现实的可能。 再次，“一带一路”建设进一步助推了西部民族地区的法治化进程，也对法官队伍的建设提出了新目标和新要求，这有利于法官队伍整体水平的提升。 三、制约西部民族地区法官队伍建设的瓶颈 （一）外部因素的局限 1、经济因素。经济基础决定上层建筑。随着计划经济转为市场经济和西部大开发战略的实施，我国西部民族地区的社会经济有所发展，但仍远远落后于东部沿海等经济发达地区，经济的落后决定了作为上层建筑的法治也相应滞后。经济发达地区的收入较高，对优秀人才具有强大的“磁场效应”，吸引着人才流动，成为最重要的外部诱因。 2、环境因素。法治环境是法官开展工作的前提，法治环境的好坏，直接影响到法官工作开展的顺利与否。就目前西部民族地区的法治环境来说，较过去有了明显的改善，但总体来说还不够成熟，与东部发达地区还存在不小的差距。 3、编制因素。在当前法官套用公务员职务职级序列管理的情况下，受职务和职级的影响，法院内部工作岗位有限，导致法院占据的编制名额也有限，这不利于优秀人才向法院的流动，使得许多法律方面的“高、精、尖”人才难以“入门”。 4、职业因素。法院进人难，进入法官队伍更是难上加难。一般来说，要想成为一名法官，首先必须去挤公务员考试这座“独木桥”，然而通过了公务员考试也只能表明你具备了作为法官的身份前提，其次还需要通过号称“中国第一大考”的国家司法考试，只有同时通过了这两项考试，并且工作达到了一定的年限，才可能被任命为法官。 5、行政因素。从宪法和诉讼法的角度来看，法院应当是依法独立审判，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但现实的情况却大相径庭，由于受到地方财政等因素的影响，部分涉及到政府利益的矛盾纠纷，一旦进入到诉讼阶段，法官一般采取的办法是“冷处理”，即尽量不影响到政府部门的既得利益，这在行政审判工作中体现的尤为突出。法官本应是法律的践行者和坚强捍卫者，然而地方行政干预进来，就“大打折扣”了，这使得法官的地位很尴尬，既要维护法律的权威，又要顾及自己的工资待遇等“切身利益”，势必会影响到法官对自己职业的尊荣感。 （二）内部环境的制约 1、办案压力愈来愈大。2015年上半年，笔者所在法院共受理各类案件1412件，比去年同期1231件增加了181件，同比上升14.70%。在法官总人数大体不变的情形下，案件数却同比增加了，这无疑使得法官的人均办案数同步上升，给法官带来巨大的工作压力。 2、实现自我价值最大化的利益驱使，成为法官“流失”的内在动力。囿于下级法院的发展空间有限，一些年轻法官为追求更高的工作平台，实现更高的人生目标，通过上级法院的遴选考试或者国家、地方的公务员招录、选调选拔考试等方式去到上级法院或者其他部门工作。这样一来，导致部分优秀法官“流失”。 3、待遇不高，导致法官“外流”。司法公正，以人为本。这里的人不单单指的案件当事人，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，而且还应当涵盖作为法律执行者的法官。在政治待遇和经济待遇得不到有效提高的情况下，法官干事的积极性受挫，看到好的地方、好的部门便“身在曹营心在汉”。 4、职业保障力度不够，随时面临外来的危险。一线法官处在化解矛盾纠纷的最前沿，不可避免与案件当事人直接接触。在处理一些矛盾纠纷的过程中，如果处理方式和方法不够科学合理，那么很有可能受到情绪过激当事人的攻击。倘若此时安保工作没有及时做到位，后果不堪设想。还有一种情况便是案件当事人将对案件处理结果不满的情绪，转嫁到去报复法官本人及身边的亲属，让人防不胜防。 5、长期超负荷的工作导致法官身心疲惫，迫于身体健康考虑，部分法官选择离岗休息或者提出辞职。就笔者所在的法院来看，法官除了开庭和撰写法律文书以外，还要做大量的辅助性和行政性事务，诸如送达材料、庭前准备、校对文书、整理卷宗、驻村帮扶等等。经常“五加二、白加黑”地工作，使得法官的身体健康情况每况愈下，加之案件中潜在的风险更是让法官心力交瘁，法官深受颈椎疾病、心脏疾病、胃病、失眠等身体和心理疾病的困扰。 四、破除制约西部民族地区法官队伍建设瓶颈的对策和建议 （一）发展经济，吸引和留住法官。只有经济发展了，才能带动上层建筑的发展和优化。也只有经济发展了，法官的工资待遇才能得以提高，也才能吸引外来的优秀法官，留住当地的法官。另外经济的发展势必会迫使西部民族地区加强对作为上层建筑之一的法官队伍建设，使之能更好地适应经济的发展。 （二）改善法治环境，为法官提供平台。法治的发展离不开国家和地方的法治氛围，全面推进依法治国，一个最重要的落脚点便是发展和改善法治环境。西部民族地区受社会经济、政治、历史、文化等诸多因素的影响，较东部发达地区而言，法治环境仍然不够健全，因此惟有不断发展法治环境，才能为法官公正司法和为民司法提供更加宽广的平台。 （三）加强调查研究，谋求法官队伍建设之道。在实行法官员额制度的前提下，加强对法官队伍建设的调查研究，强化顶层设计，探索一条适合法官队伍建设的长远之道，不单单考虑到法院与法院之间的制度设计，而且要兼顾到法院内部机构的设置，用科学发展观来布局谋篇，将法官的职能作用发挥到最大程度。 （四）提高法院队伍的整体素质，直接从法律院校选调法学专业优秀大学生充实法院队伍，因地制宜降低法官职业准入“门槛”，把好进人关。修改现行的《法官法》，改革法官的产生办法。一是改革国家司法考试制度，将一年一考改为一年两考，既增加了考试机会，也增加了职业准入的机会。其次在考试中适当加入面试的内容。作为一名优秀的法官，不仅要学法、懂法，更重要的是要会用法。面试环节就是用法的一个集中体现。二是建立符合法官职业特点的单独职务序列，将法官从公务员的职务序列中剥离出来，实行单独的法官等级序列，同时通过交流的方式，吸引优秀律师人才和法律学者加入到法官队伍中来，从而进一步提高法官队伍的综合业务水平。 （五）以司法制度改革为切入点，减少行政干预。“让审理者裁判，让裁判者负责”，是当前司法体制改革的一个重要方向。如何让审理者裁判，让裁判者负责，关键就是去司法的行政化，减少行政机关对案件审理的干预，做到法院依法独立审判，法官依法独立审判。法官如何独立，简言之便是“人”和“财” 的独立，首先法官的产生，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。其次，法官的工资收入不依赖于地方财政，实行省级财政统一直管。 （六）发展多元化纠纷解决机制，从源头上缓解案多人少的矛盾。推动人民调解、行政调解、行业调解和司法调解有机衔接、有机协调，引导当事人自由选择适当的矛盾解决途径。深化司法体制改革，尤其是实行法官员额制以后，所面临的现实问题是案件逐年递增，而一线办案法官却相对减少的局面。在这种情况下，只有从源头上减少法院案件的来源，才能真正意义上缓解案多人少的矛盾。法院是解决矛盾纠纷的最后一道防线，而不应当站在解决矛盾纠纷的最前沿，司法的被动性也决定了法官所处的位置。另外，受行业属性的局限性、对乡土民情的熟悉程度等因素的影响，通过诉讼方式解决矛盾纠纷所取得的社会效果并不一定比行业调解、人民调解和行政调解的效果要好。 （七）构建法官双向流动机制，拓宽选才用才的渠道。所谓的“双向流动机制”，指的是上级法院通过遴选等方式面向下级法院选拔优秀法官，这样一方面可以拓宽法官的发展空间，另一方面也使上级法院的法官队伍得到了有效地补给。然而，上级法院遴选的结果是使得上级法院选拔到了优秀人才，却导致下级法院出现了人才的“真空”，无形之中造成下级法院的法官“流失”。那么如何解决这个问题？笔者认为，可以建立一种机制，促使上、下级法院之间法官的双向流动。这样既可以使上级法院的法官得到更好地历练，也使得下级法院得到有效地人才补给，呈现出一种双赢的局面。其次，进一步健全法官业绩评价体系，以办案终身责任制为衡量的标尺，兼顾法官的“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”等方面表现进行综合考量，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的法官职务上得以晋升，进一步激发法官的工作积极性和创造性。 （八）加强法官职业保障，提高法官政治经济待遇。法 官职业保障的一个重要方面是人身安全的保障。进入诉讼程序的案件，一般都是矛盾的集结点，稍有不慎便会引起当事人的人身攻击。当然这与法官的工作方式和方法有着密切的关系，但也离不开职业保障机制的建立和健全。从现行的法律法规来看，我国对法官人身权利的保护只在《法官法》第八条第（五）项规定：法官的“人身、财产和安全受法律保护”，而危害法官人身安全的惩处措施明显不足。现行《刑法》专设一章“妨害司法罪”也只对打击报复证人，扰乱法庭秩序，拒不执行判决、裁定等行为作了刑罚处罚，对制裁危害法官人身安全的规定却出现了空缺。然而根据《最高人民法院、最高人民检察院关于切实保障司法人员依法履行职务的紧急通知》和《最高人民法院关于依法保障法官权利的若干规定》第七条等规定，也只有在需要时才对法官及家属的人身、住所给予必要的安全保障。可见，这种人身安全保障存在明显的不足。故笔者认为，应在充分调研的基础上，对相关法律法规进行修改，加入法官人身安全保障的条款。另一方面是提高法官的政治和经济待遇，比如可以这样设计，法官工作满一定的年限可以享受中层干部的待遇，中层干部工作满一定的年限可以享受副院长的待遇，副院长工作满一定年限可以享受院长的待遇。 （九）逐步实行法院人员分类管理，形成法官定期体检制度和心理调适制度。按照司法体制改革工作的要求，对法院系统内部的人员按照法官、审判辅助人员和司法行政人员进行分类管理，每类人员均实行单独的职务序列。优化配置审判资源，对法官队伍实行老、中、青三种年龄各占一定比例的阶段性梯次发展，充分发挥老法官的传、帮、带作用，同时注入青年法官的活力、创造力和新思维。其次，注重对法官的体检和心理调适，使之成为一套固定的制度，消除法官亚健康的身体现状和职业倦怠感，建立多层次的心理健康服务机制，缓解法官心理压力。 五、结语 队伍强则事业兴。加强法官队伍建设是法院工作永恒的主题。切实加强西部民族地区法官队伍建设，必须立足于西部地区的经济基础，立足于西部地区的法治环境，立足于西部地区法官队伍的现状，从实际出发，因地制宜地发展，扎实开展“三严三实”专题教育，不断夯实法官队伍这块基石，紧紧抓住“人”这个决定性的因素，努力打造一支具有丰富法律知识、良好职业素养、较高专业水平、高尚职业操守的法官队伍，为充分发挥法院审判职能作用，有效服务和保障“一带一路”建设的顺利实施做好组织和人才保障。 （作者单位：贵州省铜仁市沿河土家族自治县人民法院） |
