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编者语：本文节选自《新型城镇化融资与金融改革》，全书围绕投融资方式及财政、金融体系改革展开研究，探索了适合我国城镇化发展的融资体系建设路径。该书由巴曙松教授、杨现领博士所著，于2014年12月由中国工人出版社出版发行。 他山之石，可以攻玉。市政债在发达国家有着很长时间的发展历史，有成功的经验也有失败的教训。通过对比分析美国、日本和希腊的债券发行机制，我们可以对照市政债作为地方政府融资渠道的特征以及其在运作过程中可能带来的风险。 一.市政债的背景和条件 市政债为何成为发达国家的普遍选择，这与政体、税制、金融的发达程度、经济发展阶段的有何关系？ 从地方政府的职能和财政支出的构成来看，城镇化建设中的基础设施建设、公共服务和保障房的建设都具有项目投资规模大，周期长的特点。地方政府发行的市政债普遍成为发达国家融资的选择，这种选择和政体、税制、金融的发达程度、经济发展阶段是否有必然的联系？这里通过分析市政债的理论依据对市政债和上述几个要素之间的关系做一个回答。一般来说，关于地方政府的债务融资有四种理论：公共产品理论、项目区分理论、激励相容理论和委托-代理理论。 公共产品理论是地方政府在城镇化过程中的进行基础设施建设、提供公共服务和保障房建设等的一个经典理论。公共产品理论的出发点从完全竞争市场中市场失灵的角度出发，提出了政府提供公共产品的必要性。而政府的主要作用之一就是为经济社会提供必要的完全竞争市场中无法提供的公共产品。解决公共物品的一般方法是通过政府介入，进而解决公共物品供给不足的问题。根据受益对象的范围可以将公共产品划分为地区性公共产品和国家性公共产品。国家性的公共物品一般由中央政府进行提供。而区域性的公共物品的受益对象一般以一个区域为限。与中央政府相比，地方政府的效率源于与所管辖区域的居民的距离较短，更加高效的掌握管辖区内居民的偏好，能保证相对公平的财富分配和更加高效的资源配置。 另外，债务融资作为公共物品的融资手段相对税务手段有其独特优势。具体而言相对于税务手段，通过债务为公共物品融资有三点主要优势。第一债务融资对经济中参与者的扭曲较少。税收具有强制性的特征，因此市场参与者通常是税收的被动接受者。而债务融资是建立在双方自愿交易的基础上，因此不会对市场参与者的行为产生扭曲和影响到资源配置的效率。第二地方政府的债务融资通常是通过两种方式还款，地方财政的税收收入和经营性收入。无论是税收收入和经营性收入，都符合公共产品“谁收益、谁付费”的基本原则。本地的城镇化建设投资成本的最终负担不会转嫁到其他地方。第三债务性融资可以达到公共产品成本的跨期负担。如果城镇化建设中的投资项目主要有当期的预算内税收收入来进行负担，则从建设成本的代际负担来看，当期居民将负担过多的投资责任。无论是基础设施建设还是保障房建设，都具有投资规模大项目周期长的特点。当期居民不可能独享城镇化建设的全部收益。从成本和收益支出匹配的角度来说，债务融资可以实现公共产品的跨期转移，让代际之间较为平均的负担城镇化建设支出。 项目区分理论是政府提供公共产品理论的延伸。项目区分的核心在于将项目划分为两类，具有经营性收益和不具有经营性收益两类。对于道路、桥梁和广场建设等没有经营性收益的项目，政府可以通过发行债券进行融资。由于没有经营性收益的项目很难吸引到社会性资金，而政府债券的还款来源主要是税收，则能够保障这类项目的投资来源。对于具有经营性收益的项目，地方政府可以通过吸引社会性资金来进行融资。而引入社会性资金的多寡则取决于项目经营性收益的覆盖能力。 公共产品的第三种和第四种理论是激励相容理论和委托-代理理论。这两种理论的基础都是信息不对称。由于地方融资平台的融资和投资都存在很强的信息不对称问题，其也缺乏相应的问责和监督机制。通过融资平台公开发行债务，债券发行过程中融资平台需要公开相应信息进行融资，因此地方政府债务融资在一定程度上可以解决融资平台信息不对称的问题。 根据上述分析，可以发行地方政府通过债务为其提供的公共物品融资的主要原因是市场失灵。根据十八届三中全会的决定，中国坚定不移的社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用。因此通过债务为其提供的公共物品融资和政治体制无关，而和经济体制关系紧密。分税制导致的地方政府融资缺口是中国地方融资平台发展的直接原因，而信贷市场和债券市场的飞速发展也为地方政府的债务融资提供了必要条件。在分税制改革后的十几年里，地方政府融资主要依靠“土地财政”，土地财政的不可持续性使得地方政府债务融资成为城镇化融资的必然选择。 二.市政债的国际经验 美国的市政债 美国是联邦制国家，由联邦、州和地方三级政府构成。国家有统一的宪法和基本法律，在此前提下和范围内，各联邦州政府具有独立的立法权。美国联邦政府可以通过发行债券来筹集资金，而州和地方政府也可以发行债券。其中联邦政府、州和地方政府发行的债券分别成为国债和市政债。市政债在美国的经济社会发展中发挥着重要的作用。 从发行主体上来看，美国共有地方政府部门约83000个，其中绝大部分具有独立发行债券的权利。在发行债券的过程中举债主体为包括政府及其分支机构、债券使用机构。其中政府及其分支机构为发债的主要部分，约占97%左右。州政府和地方政府在当地的法律法规下发行债券，而各地对于市政债的发行规定有所差别。 从市政债的期限来看，其主要可以分为中长期债券和短期债券。中期债券的期限一般是1年以上，主要是3年期、5年期或者更长期限。美国市政债中长期债券占绝大部分，约为政府债务总额90%以上。中长期市政债按照担保条件的不同可以分为收入债券和一般责任债券。收入债券主要为有经营性收益的特定项目融资，其还款来源主要是特定项目的经营性收益。而一般责任债券通常为没有经营性收益的非特地项目融资。一般责任债券的还款资金来源通常为地方政府的财政收入。这种分类和前文所述项目区分理论的观点相同，即对投资项目的收益性进行分类进而确定债务融资的类型。至于短期债券，根据其用途可以分为，预付收入券、预付税款券、城市改造工程券、地方住宅机构债券、债务预支券等等。其中预付税款券和预付收入券是州和地方政府为了弥补财政收支不同步所产生的差额而发行的。城市改造工程券是州和地方政府中有关城市改造的部门发行的债券，发行的主要目的是改造城市公路、绿地等公共基础设施等所需短期。城市改造工程券通常以州和地放政府税收收入为担保（费雪，2005）。市政债在美国政府总债务的比例较低。虽然美国州和地方政府具有独立的举债权，其对举债的规模态度较为谨慎。和中国情况类似，地方政府对于地方公共设施建设具有责任，因此地方政府政府举债比重要高于州政府债务比重。 |
