司法体制改革没有退路

2013年11月19日 星期二

    往期回顾

自由谈 司法体制改革没有退路

傅达林 《 中国青年报 》（ 2013年11月19日   02 版）

改革开放以来，司法改革始终是中国法治建设最核心的问题。回顾过去，我国的司法改革如火如荼、从未停息，但是鲜有顶层设计的体制性变革。一是司法改革主要以“两高”为发动者，而缺乏最高权力机关的统筹规划；二是司法改革的对象，大多是现行体制框架内的制度性修补，而缺乏诸如司法权与行政权配置等体制架构上的调整；三是司法改革的过程多是行政化路径，而缺乏法治化的遵循。因而，即便有法官袍、统一司法考试、收回死刑复核权等广受好评的改革举措，却很难有真正的体制改革，而制约司法独立与公正最关键的人事和财政体制，一直未能取得根本性进展。

任何一项改革，都会触动既得利益，在方向不错的前提下，犹如逆水行舟，不进则退。科学评估现有改革的成就与不足，不难发现中国的司法改革，已经不得不寻求体制性的突破。这是因为：

其一，以往的司法改革举措，虽取得了丰硕的成果，但很大程度上局限于司法系统本身，难以超脱现有司法体制的局限。时至今日，体制内的增量改革已越发接近自身功能的极限，能够修补的差不多都修补了，不能修补的问题多是体制性障碍，因而进入体制改革的攻坚阶段。中国的司法改革一直面临着如何确保当事人寻求司法救济的实现，如何提升公众对司法制度的信心和信任，如何改善司法部门的社会形象，如何建立各种制度以避免正义质量的下降等任务。司法改革要回应公众对公平正义的期待，就不可能再继续回避体制革新的“硬骨头”。

其二，社会矛盾和公共舆论对司法体制改革的诉求日益高涨。司法是消除社会不平和不满的常规性机制，进入社会转型期的中国，面临着更复杂的利益冲突和纠纷，由于司法改革进展较为缓慢，社会冲突的化解需求与司法功能的式微矛盾突出。应对这种激烈的社会矛盾，理论与实务界都清楚地意识到，如果没有一个优良的司法体制，就很难确保司法系统能够胜任转型期内定分止争的重任。在中国特色社会主义法律体系建成之后，所有的焦点都将投射或集中在司法改革上来。近年来一系列被舆论放大后成为影响性案件的个案，背后折射出民间对司法运作现实的不满，以及对进一步深化司法改革的诉求。推进司法改革的动因，表面上是民众对司法信任度降低、司法行政化、司法腐败、司法不公等，本质上则是现行司法还不能完全满足人民日益增长的正义需求。因而，中国司法改革的最终目标，是通过司法体制的更新，以公正、权威而有效率的司法，来满足人民的正义诉求。

其三，司法体制改革还被寄予了“政治体制改革突破口”的期待。不少学者认为，目前我国政治体制改革的最佳突破口，应当是司法体制改革。因为任何政治系统的制度化和法制化过程，都不可缺少它的司法结构和功能。选择司法体制改革作为突破口，可以降低改革的成本和风险，达到事半功倍的效果。因此，如何从根本上再造司法权在国家权力体系中的地位和结构，实现宪法规定的司法机关独立行使职权原则，并通过大幅提升司法机关的政治地位和宪法地位来树立司法权威，关涉到国家政治体制改革的成败。

不难看出，中国的司法体制改革已无退路。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重点从体制上开出了司法改革的药方：针对司法地方化的弊病，推行省以下法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这旨在将司法机关与地方政权脱钩，切断司法地方化的脐带关联。去年7月，欧洲司法委员会联盟发布《欧洲司法改革与发展报告》，其中写道：在任何形式的民主中，保持司法的独立性都是至关重要的，而法院经费保障体制直接影响到司法部门的独立性。这表明，一个独立而不受干扰的优良司法系统，乃是法治国家最强有力的柱石，也是现代公民权利最值得信任的保障。而从人财物和管辖的环节上入手，逐渐将法院、检察院从地方权力结构中拉出来，无疑是体制攻坚的重要一步。

针对司法行政化弊病，推行审判委员会制度改革，严格落实独任法官、合议庭和审判委员会办案责任。这旨在突破“审者不判、判者不审”的怪象，以法官审判权力的落实，实现审判的责任化和公正性。当然，与学术界的期待相比，这种内部的去行政化或许还有较大的改革空间；不过改革的方向则是毫无异议的，那便是逐渐强化审判的独立性，以司法的职业化管理取代公务员式的行政束缚，最终在内部体制上构建起让法官专心致志审判的职业保障。

当然也应当看到，无论是落实《决定》中的改革举措，还是今后更深化的体制革新，都会遇到各种各样的阻力，改革本身也须谨防被异化的危险。改革需要决心，也需要审慎的智慧，“因为革新者使所有在旧制度之下顺利的人们都成为敌人了，而使那些在新制度之下可能顺利的人们，却成为半心半意的拥护者”（马基雅维利语）。对此，改革的决策者与推行者，当有足够的心理准备。

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改革开放以来，司法改革始终是中国法治建设最核心的问题。回顾过去，我国的司法改革如火如荼、从未停息，但是鲜有顶层设计的体制性变革。一是司法改革主要以“两高”为发动者，而缺乏最高权力机关的统筹规划；二是司法改革的对象，大多是现行体制框架内的制度性修补，而缺乏诸如司法权与行政权配置等体制架构上的调整；三是司法改革的过程多是行政化路径，而缺乏法治化的遵循。因而，即便有法官袍、统一司法考试、收回死刑复核权等广受好评的改革举措，却很难有真正的体制改革，而制约司法独立与公正最关键的人事和财政体制，一直未能取得根本性进展。

任何一项改革，都会触动既得利益，在方向不错的前提下，犹如逆水行舟，不进则退。科学评估现有改革的成就与不足，不难发现中国的司法改革，已经不得不寻求体制性的突破。这是因为：