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十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）对司法改革作了全面部署。从此，关于司法改革的各种猜测与传言尘埃落定，包括“司法管理体制”在内的若干项司法改革措施赢得各界赞许。近日，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》上发表的《深化司法体制改革》一文对《决定》精神作了深度解读，又特别对今后司法改革的各项任务作了概要阐释。 本文无意重复各项司法改革部署，也无力对于各项司法改革任务的具体方案作出设计。但是，对于这些改革措施的研究讨论过程中提出的一些问题，以及一些已经明确的设计方案，本文将略加介绍，以便为今后研究设计具体方案作一些提示，以便大家了解以后具体制定改革措施确定时应当关注的问题。限于篇幅，这里只选择《决定》所确定的司法改革任务中的十项重大措施略加分析。 由于这十项改革措施都属于长期项目，特别是司法管理体制改革更是涉及面广、影响巨大，所以本文采用今后15年作为论述当前司法改革措施制定与实施的时间节点。其实，有些措施从设计到确定，再到呈现效果，可能需要比15年更长的时间。 一、“法检省级统管”：司法管理体制改革 《决定》指出，要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，即所谓“省级统管”。孟建柱书记的文章认为，由于“将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难”，所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”。中央的这一司改决策为司法界内外盼望已久。学界在司法管理体制改革的研究和讨论过程中，也曾提出过多种方案：一是中央统管，但就目前情况来看可以作为法院统一管理的最终目标。二是在中央不能实现全国统一管理的情况下，争取由中央统一管理最高法院和高级法院两个层级，省级统一管理中级法院、基层法院两个层级。这一方案可以防止各省形成省内自控的体系。三是各级法院的管理权限“上提一级”，即由上一级管理下一级法院的司法行政。这种方案可以最小程度地引起震动，力求改革的保险系数。 本文并不准备比较各种方案之优劣，因为各有各的长处，也各有各的困难。既然目前中央选定的方案是“省级统管”，那就应当努力设计一套“省级统管”的方案出来，并继续保持最高人民法院通过政策指导、规则制定、诉讼程序等实现全国法院法律适用标准统一的功能。 在研究司法体制改革的具体方案时，需要讨论很多重大问题。 一是省级统管的“人财物”是不是仅指人事、经费两项？或者省级统管是指法院所有司法行政事务的统管，即包括法院的各项管理事务，而不仅限于人事和经费？可能占主导地位的理解是把它作为司法行政管理事务的总称，并不仅指字面上的“人”和“钱”的问题。二是“人财物”的省级统管，是由高级法院直接行使，还是由本地区的三级法院代表共同组成的委员会行使，或者是成立专门的法院管理局，仍需要进一步研究。三是省级统管是由司法主导，还是行政主导？中国共产党的十六大报告中曾提出过要将审判、检察工作与相关的行政管理工作分开，当时的一种解释是将法院、检察院的司法行政管理权交给其他部门或者由专门成立的司法委员会（或者法院检察院事务管理局）承担。由于种种原因，此项解释并没有得到普遍认可。同时，其中的理论问题也没有得到解决。今天，这个问题又一次摆到了我们面前。四是省级统管是否仍然会允许一些事务的层级分权？中国大陆很多省的人口、地域比较大，因此法院也比较多，如江苏省共有124家法院，湖南省有140家法院。如果由省一级的法院管理机构统一管理辖区内所有法院，则可能因为过于“扁平化”而导致管理效率低下。因此，即使实行统一管理，仍然可以研究是否需要在市一级设立分支机构负责法院事务管理，或者委托中级法院管理本辖区法院的部分行政事务。五是法院的所有司法行政事务是否都应当实行省级统管？是否可以根据各类事务自身的不同性质而采用不同的“统管”形式？如法官任免、法官纪律约束、重大事务管理、机关内务管理等。有些行政事务应当高度集中，有些则可以放权；有的需要通过民主的方式进行管理，有的则需要通过集中的方式进行管理。这在改革方案制定过程中应当认真研究、分类处理，而不是一概而论。 二、“司法预算独立”：法院经费的省级保障 法院“人财物”的省级统管中，经费保障是重要内容。根据中央的决定，地方各级法院、检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。这虽然还不能说是完整的“预算独立”，但至少为司法预算独立提供了基本条件。 完整的“司法预算独立”包括几部分：一是法院的预算在国家的整体预算中单独编制和执行；二是编制法院预算的决定权在权力机关，行政部门在汇总、呈报司法预算时不得修改或减少；三是法院的预算比例在宪法或法律中应当有所规定，如1％或者其他适当的比例。同时，司法预算独立也可以有不同的表现形式。对于作为中央事权的司法权来说，司法工作需要的经费理应由中央预算保障。但是，由于中国目前尚未具备这一条件，所以《决定》要求仍然以省级保障为主，中央的经费作为补充来源。因此，在某种程度上，目前的司法预算机制具有一定的过渡性，并不是理论意义上完全独立的机制。 |
