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当代中国司法改革的进程

公丕祥 江苏省高级人民法院院长 大法官

　　□建国之初的废除“六法全书”、司法改革运动和“五四宪法”，奠定了新中国司法体制与制度的基础。
　　□以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，当代中国司法制度进入了恢复与重建的历史新时期，也由此揭开了司法改革的序幕。
　　□从20世纪80年代中期开始到现在，当代中国司法改革历经了三个发展阶段，从以审判方式改革为主导的司法改革，逐步深入到体制性的司法改革。

□公丕祥

　　建国之初的废除“六法全书”、司法改革运动和“五四宪法”，奠定了新中国司法体制与制度的基础。
　　以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，当代中国司法制度进入了恢复与重建的历史新时期，也由此揭开了司法改革的序幕。
　　从20世纪80年代中期开始到现在，当代中国司法改革历经了三个发展阶段，从以审判方式改革为主导的司法改革，逐步深入到体制性的司法改革。
　　建国近60年来特别是改革开放30年来，当代中国司法改革经历了一个波浪式前进、螺旋式上升的历史行程。在建国之初的司法发展进程中，有至关重要并且影响深远的三件法制大事，奠定了当代中国司法改革的历史基础。一是废除南京国民政府的“六法全书”，即在人民大革命胜利前夕，中共中央于1949年2月发出了《关于废除国民党的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》，确立了废除“六法全书”之后新的人民民主政权司法活动的原则;二是建国之初的司法改革运动，进一步肃清了司法系统中“六法全书”的旧法观点的影响，划清新旧法律的原则界限;三是“五四宪法”确立了新中国的司法体制与司法制度基本框架。
　　然而，在后来的历史岁月中，由于众所周知的原因，这一法律与司法革命进程遇到了严重挫折。从1957年开始，法律与司法虚无主义思潮广泛蔓延，直至酿成“文化大革命”的历史悲剧，使中国社会主义法制与司法制度遭到了全面摧残。
　　1978年党的十一届三中全会之后到20世纪80年代中期，当代中国法制与司法得到全面恢复与重建。1982年的宪法、1979年的《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》、人民法院组织法、人民检察院组织法等，都是中国司法制度重建的重要依据。之后，当代中国的司法改革开始了全面的改革，经历了三个阶段。
　　□第一阶段：以审判方式改革为主导的司法改革
　　从时间上看，这个阶段经历了从80年代中期到90年代中期大约10年左右的时间。这一时期审判方式改革的主要内容包括：逐步改变职权主义的庭审模式，强调当事人的举证，加强对证据的质证和开庭辩论，充分发挥开庭审理的功能；强化依法适用简易程序，及时处理一般经济纠纷；简化诉讼程序，减少诉讼消耗，以取得最佳的审判效果；扩大合议庭职权，提高依法独立审判水平，等等。审判方式改革的全面推进，有力地推动了庭审模式的深刻转变，促进了审判质量的提高。
　　在这一时期，法院人事管理制度改革也开始启动。1988年11月，中央和最高人民法院决定在黑龙江、浙江、福建、内蒙古四省区实行在党的领导下法院干部以上级法院管理为主的体制改革试点。1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》。这是改革开放以来当代中国法院人事管理制度改革进程中最具标志性意义的一项工作。这部法官法从保障法官依法独立行使审判权、保障法官依法行使职责出发，对法官的职责、义务和权利、条件、任免等问题作了较为详尽的规定。从此拉开了当代中国法官职业化建设的序幕。
　　从总体上看，这一时期的人民法院司法改革虽然处于起步阶段，并且理论准备亦相对不足，但是在审判方式改革和法官制度改革方面所取得的进展，不仅具有重要的开创性意义，而且为后来的相关改革的推进提供了宝贵的经验和基础。
　　□第二阶段：依法治国基本方略带来全方位的司法改革
　　1997年10月召开的党的十五大，提出了依法治国、建设社会主义法治国家的历史任务，并且强调要推进司法改革，从制度上保障司法机关依法独立行使审判权和检察权。由此，改革开放以来的中国司法改革进入了第二个发展阶段。
　　从人民法院来看，这一时期的司法改革主要在内部层面上全方位展开。“第一个五年改革纲要”第一次系统地阐述了人民法院司法改革的目标和原则，提出了39项具体的改革任务，涉及审判方式改革、审判组织改革、法院内设机构改革、法院人事管理制度改革、法院办公现代化建设、审判管理和社会监督机制改革、法院深层次改革的探索等七大领域，成为指导人民法院司法改革的重要文献。“第一个五年改革纲要”颁行的五年间，以“公正与效率”为基本取向的人民法院司法改革波澜壮阔，蓬勃展开，被认为是改革成果最丰硕的五年。
　　总的来看，“第一个五年改革纲要”的制定与实施，深刻地改变了人民司法事业的基本面貌，有力地推动了中国法院制度现代化的历史进程。但是在“第一个五年改革纲要”的实施过程中还存在一些困难和问题，主要是：改革的进展还不够平衡，改革的统一性和规范性还不够，司法改革与相对不完善的现行法律制度的冲突日趋明显。
　　□第三阶段：司法的体制性改革时代的到来
　　这一阶段以2002年党的十六大的召开为标志。与前两个阶段的司法改革进程明显不同的是，这一新阶段的司法改革更多地触及体制性层面的问题。所以，党的十六大用司法体制改革(而不是司法改革)来统摄当代中国司法领域的发展取向。它把保障在全社会实现公平和正义视为社会主义司法制度的本质性特征，进而强调要健全司法体制，按照司法公正的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制；强调要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；强调要改进司法管理制度，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。
　　为了贯彻落实党的十六大的部署，党中央专门成立了司法体制改革领导小组，具体负责领导和部署司法体制改革工作。这在党的历史上是第一次。2004年底，党中央转发了中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见，确立了司法体制改革的基本原则，确定了35项改革措施，部署了今后一个时期全国司法体制和工作机制改革的主要任务。根据中央的统一部署，最高人民法院于2005年颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》；最高人民检察院于2005年颁行了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》。这表明当代中国的司法改革开始进入了体制性改革的新阶段。
　　“二五改革纲要”提出了2004年至2008年人民法院司法改革的50项基本任务，主要是：改革和完善诉讼程序制度，实现司法公正，提高司法效率，维护司法权威；改革和完善执行体制和工作机制，健全执行机构，完善执行程序，优化执行环境，进一步解决“执行难”；改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度，为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务；改革和完善司法人事管理制度，加强法官职业保障，推进法官职业化建设进程；改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制，保持司法廉洁；不断推进人民法院体制和工作机制改革，建立符合社会主义法治国家要求的现代司法制度。在党中央的统一部署和最高人民法院的具体指导下，人民法院司法改革取得了比较明显的进展。在此期间，死刑核准制度改革、民事再审制度改革、执行制度改革、审委会制度改革等，都取得了重大突破。总体说来，由于“第二个五年改革纲要”的实施，在一定程度上触及了司法领域的体制性层面的问题，因而为下一步深化司法体制改革积累了宝贵的经验，打下了重要基础。
　　2007年10月召开的党的十七大成为司法体制改革的又一巨大推动力。十七大要求“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。显然，从党的十五大提出“推进司法改革”，到党的十六大进而提出“推进司法体制改革”，实现了从司法改革向司法体制改革的重要转变。在此基础上，党的十七大作出了“深化司法体制改革”的重大战略部署，并且把“建设公正高效权威的社会主义司法制度”作为深化司法体制改革的总体目标。与以往相比，党中央推进司法体制改革的目标更远，方向更明，决心更大。在中央的统一部署下，新一轮的人民法院司法改革即将全面铺开。
　　由此可见，当代中国司法改革的第三个阶段，亦即司法体制改革阶段，正在进入一个深化发展的新时期。通过深化司法体制改革，将会有效满足人民群众日益增长的司法需求，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，充分发挥中国特色社会主义司法制度的优越性。
　　当代中国的司法改革任重而道远。我们坚信，只要始终把握正确方向，坚持与时俱进，积极稳妥推进，具有鲜明中国风格的社会主义司法改革道路一定会越走越宽广，公正高效权威的中国特色社会主义司法制度必将展示出蓬勃的生机与活力。
　　(本文系作者在11月18日纪念改革开放30周年“回顾与展望：人民法院司法改革论坛”上的发言节选)