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作为政治转型支点的司法改革 司法体制改革已经成为中国重组政府与市场之间关系的一个关键。 把司法改革作为国家治理体系现代化的切入口，并非某个人一时心血来潮，而是由社会发展的客观规律所决定的。既然改革开放已经到达一个崭新阶段，市场将在资源配置中发挥决定性作用，自由选择和公平竞争就势必成为时代的主旋律。为此，必须转变政府职能，最大限度减少行政部门对微观事务的干预，改变以“事先审批”为基本特征的管理方式。在取消审批的地方，市场机制将发挥调节作用，但也很容易导致被放任的自由以及力量对比关系决定一切事态。针对这样蜕变的可能性，必须通过明确的游戏规则来保障竞争的自由和公正，并对脱轨行为进行“事后矫正”。因而，在市场起决定性作用时，政府的权限不断削减，相应地，法院不得不扮演起更加重要的角色。 市场竞争机制必然促进社会的功能分化和阶层分化，形成不同的利益群体，导致利益集团多元主义的政治格局。在这里，各种诉求的表达、协调以及凝聚共识就成为治理的基本任务，而国家权力只有保持中立性、客观性才能为不同的利益群体所共同接受乃至信任。为了避免政府与某个集团勾结在一起或者占优势的群体倚强凌弱，法治就成为社会各界的最大公约数。民众将要求法律面前人人平等，要求任何个体或团体都不得享有超越于法律之上的特权。为了确保法律的执行不偏不倚，民众还将要求司法独立、程序公正以及辩护权的充分保障。由此可见，在争执的两造之间处于第三方地位的法院，理应成为最典型的中立者、最理性的判断者，理应成为宪法和法律最直接的实施者、最可靠的守护者。 司法独立与司法公正的中国式悖论 在这里，司法独立原则能否真正确立，具有决定性意义。但是，在当代中国，坚持党的领导的政治原则以及现实中大量发生的司法腐败，使得人们对司法独立在中国的现实可行性产生了根深蒂固的怀疑。本来，司法独立是司法公正的保障，然而，在反腐败的呼声中，司法独立似乎蜕变成了司法公正的障碍。 另外，既有的司法体制中存在的地方化与行政化倾向，也一直妨碍着司法独立原则的承认和推行。司法的地方保护主义被认为是司法不公正的典型表现。审判与行政不分，也为权力干预司法打开了方便之门。为此，2013年下半年召开的十八届三中全会，提出了一个全面改革的方案，其中非常引人注目的举措是通过去地方化与去行政化，加强检察机关和审判机关的独立性。 众所周知，地方化与行政化是中国司法的两大病灶。因而，十八届三中全会在这方面进行改革的决定获得了高度评价。然而，具体推行却在司法系统内部遭到顽强的抵制。 围绕人财物省级统管和司法独立的意见分歧 首先来看地方化的问题。由于各级地方法院和检察院在人事、财务以及设施等方面完全受制于同级党政权力，案件管辖的范围也取决于行政区划，使得司法活动不可能独立，因而就很难公正。司法的地方保护主义四处蔓延，不仅严重损害了司法机关的信誉，也使得国家秩序碎片化。 因此，在不能立即实施全国统一的司法预算管理和司法人事管理的条件下，三中全会决定首先推动省以下地方法院、检察院对人财物进行统一管理，并让司法管辖与行政管辖适当分离，目的是通过司法体制逐步去地方化的举措确保实施规范的统一性，建立起“法律共同体”。 这样的改革是完全必要的，也获得了国内外舆论的好评。但似乎还存在这样的隐忧：司法行政权一旦集中于省高级法院之后，会不会使最高法院的协调能力反倒更加弱势？由此可见，去地方化改革在具体实施之际，还面临另外一个重大课题，就是如何合理地、有效地重构最高法院与各省、直辖市、民族自治区高级法院之间的协调机制，进一步明确最高法院在全国法官人事考评、晋升以及司法预算方案审查方面的管理权限。检察系统似乎也存在类似问题。 更值得重视的是，近来我们还观察到一种不可思议的现象：当中央正式承认审判独立和检察独立时，身处司法第一线的法官和检察官不仅没有欢欣鼓舞，甚至还突然表现得忧心忡忡、顾虑重重，不敢接受独立的地位。这简直就是“叶公好龙”的故事重演。现在，中国的检察院害怕独立之后公诉的证据基础会削弱、刑事侦查的质量要求得不到公安部门的支持，在法律监督方面也会出现有心无力的场面。法院则害怕独立之后的地位进一步边缘化，司法经费得不到充分保障，判决执行率也会下滑。在基层，法官因工作太难、责任太大、待遇太低、风险太高而开始采取“三十六计、走为上计”的态度，有些地方的辞职者已经达到相当规模。这些新动向提醒我们，比较彻底的司法改革还需要一系列配套举措，需要特别注意客观存在的路径依赖和因果连锁，否则就会事与愿违。 法院的管理层害怕丧失行政性权力 再来看去行政化的改革。审判权与行政权纠缠不清是中国传统制度设计的特征，官僚机构的思维方式、管理技术以及垂直监督的逻辑始终支配着办案过程，使得司法独立原则根本就无从树立，保障权利义务关系明晰性、稳定性的法律文书既判力也无从产生。 三中全会决定在去行政化方面，其改革力度是空前的。最突出的一点是通过办案责任制明确审判主体，改变“审者不判、判者不审”、“案件层层审批”、责任归属不清楚的乱局。这就在实质上把审判独立的概念从法院系统作为整体的独立拓展到法官作为个人或合议庭的独立，构成六十年来前所未有的变局。与此相应的各种步骤如果逐一落实，势必导致法院体制的革命性变化。 因而，从2014年开始，司法改革主要采取或者有可能采取以下三项非行政化的主要举措：其一、通过主审法官制度削减庭长和院长的行政性权力，加大专业活动的权重，让审判能力较强的庭长和院长直接进入办案第一线。其二、重新定位审判委员会，矫正“多头处理一案”、“集体会议审判”之类的流弊。其三、重新定位上下级法院的关系，矫正超越审级制度的监督机制，明确审判权之间的相克性。 在去行政化改革之际，为了确保司法独立与司法公正相辅相成，防止司法腐败乘机作祟，三中全会决定还推出了若干配套举措。例如建立符合专业特点的司法人员分类管理和身份保障制度，使法官、检察官等法律专业系列与行政官的公务员系列渐次分离；通过审判过程和检务的透明化、判决理由和案例的公开、执行情况的公开以及制度化司法参与等方式，杜绝渎职枉法现象；改进司法职权的配置，健全分工、制衡以及整合的机制，等等。 |
