政府如何“治以法尊”？

近日印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，将我国法治政府建设事业带入了一个新阶段。它所创造的两个“第一”：我国第一个法治政府建设五年计划，第一份中共中央和国务院联合印发的有关法治政府建设的中央文件，这份文件不仅提出了主要任务和具体措施,还提出了衡量标准、组织保障和落实机制等。于各级党委政府是绝对的“硬性约束”。何为法治政府？政府如何“治以法尊”？法制网专访中国政法大学副校长马怀德，请他对此进行解读。

马怀德：

中国政法大学副校长、中国政法大学法治政府研究院院长，中国行政法学研究会会长，最高人民法院特邀咨询员，最高人民检察院专家咨询委员，发改委、住房和城乡建设部、民政部、卫生部、北京市、山东省、福建省、湖南省人民政府顾问或专家咨询委员。

法制网：马校长，我们如何理解法治政府？什么才是法治政府？

马怀德：法治政府实际上指的，就是用法治的理念和法治的方式，构建运行的政府。说得再具体一点，就是按照十八届四中全会精神讲到的职能科学，权责法定，执法严明，公正、公开、廉洁高效，守法诚信，符合这些条件，这个政府就是法治政府。

法制网：这次实施法治政府的纲要和2004年出台的全面推进依法行政实施纲要，我们知道他们两个下发的部门是不一样的，前者是党中央和国务院下发的，后者是国务院下发，这两者的区别是什么？为什么下发部门不一样呢？

马怀德：应该说，法治政府建设受到了党中央国务院的高度重视，尽管2004年的全面推进依法行政实施纲要是国务院下发的，但是呢，应该说也在全社会产生了很大的影响，在推动法治政府建设方面发挥了很重要的作用。

这一次呢，是党中央、国务院一同下发《法治政府建设的实施纲要》，充分体现了党中央、国务院对法治政府建设的高度重视，实际上也对这个纲要的实施，奠定了非常重要的依据和制度基础。尤其是对推动实施《纲要》，应该说确立了一个非常重要的保障作用，有党中央、国务院的高度重视，有社会各界的共同参与，有政府的自觉自律，我相信法治政府一定会顺利推进的。

法制网：这个法治政府和依法行政相比，它的内涵和外延有什么样的不同呢？

马怀德：这个实际上是不同的概念，法治政府实际上指的是一种目标，或者说某种意义上说是一种静态的，对政府按照法治思维，法治方式运行形成的一种所谓的静态的形式做的一种归纳。

也就是说，法治政府是按照法治的理念，法治的方式所构建、设置、运行、运转的一种政府形态，但依法行政是一个路径，就是要想建成法治政府，实现这样一个目标的话，必须严格按照依法行政的原则和要求进行，这个依法行政的原则要求，按照2014年的全面推进依法行政实施纲要，它有一套要求，比如说6大基本要求，合法行政、合理行政、权责一致，程序正当，守法诚信，这些要求实际上是对依法行政的要求，如果严格按照依法行政的这些要求来做的话，政府就能朝法治政府的方向而不断地迈进。

所以说我们说2004年的那个《全面推进依法行政实施纲要》，它设定了一个目标，就是用10年左右的时间，基本上实现建成法治政府的目标。而这一次建设法治政府的纲要，明确提出了法治政府作为一个目标，要在2020年基本建成，基本建成的标志就是政府应该是一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的政府。

所以应该说一个是目标，一个是路径，通过路径实现达成这个目标。

法制网：新《纲要》还提出了实行法治政府和建设创新政府，廉洁政府，服务型政府相结合的原则，法治政府内涵不包括创新政府、廉洁政府和服务型政府吗？

马怀德：从广义的法治政府概念来看应该是包括创新、服务、廉洁、服务型政府的这些要求。但是如果为了凸显法治政府本身特有的内容和它鲜明的特色，也可以把它区分开来。就是我们讲到的法治政府，仅仅是强调它是按法定的精神和原则构建运行的政府，而创新型政府，廉洁政府和服务型政府有各自的关键词。

应该说，从狭义的法治政府来讲，跟创新、廉洁、服务型政府是有区别的。但是从广义的法治政府的概念来看的话，是包含了创新、廉洁和服务型政府这些基本的要素。

法制网：现在这个《纲要》颁发下来了，您觉得当前有没有一些因素或者一些阻力，对法治政府建设造成一些不良的影响呢？

马怀德：我觉得影响法治政府建设进程的主要障碍，有这么四个方面。

第一，还是人的观念问题，就是从上到下，从公务员到普通公众，社会公众，对依法行政，对法治政府建设的这种认识，还没有上升到一定程度。大家还不能严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责，甚至也有很多领导，还存在着以言代法，以权压法，徇私枉法的这些思维定式或者是行使权利的习惯，这种意识方面的障碍，应该说是非常巨大的。

因为要改变一项制度比较容易，建立一项制度也不难。但是要想改变人们的思维习惯，改变人们的意识观念那是很困难的事。所以说，我想传统的这种人治的思维和观念意识，是阻碍法治政府建设的第一个“拦路虎”。

第二个障碍，我想就跟我们政府有关系，就是法治政府建设，常常我们强调的就是要在有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的这样一个大的法治原则下，来建构和运行法治政府。

首先，我们有一套完备的法律制度，而这套制度又是科学的，又是对法治政府建设有重大的促进意义。但是如果这套制度不健全、不完善，法治政府从何谈起呢，所以很难说是能够推动法治政府建设。所以，在这样一个建设法治政府的目标下，首先我们应该是考虑怎么来完善制度，形成一套比较完备的依法行政的制度体系。

第三个“拦路虎”主要就是法律的执行，就是法治政府非常重要的一个特征就是执法要严明，法律要能够得到很好的贯彻执行，不管是公务员，领导干部还是普通社会公众。就是大家都按照制订良好的法律规则来一体运行，一起行使权利，履行职责和义务的话，这个政府才是法治政府。

如果说我们法治政府制订了很多法律根本得不到执行，或者说有选择性地执行法律法规，那么老百姓守法了，政府不守法，这也不叫法治政府。

法治政府首先是政府要守法，同时影响社会，带动社会去守法，这才是法治政府。