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法辩·食品安全“四严”③
□法制网记者万静 对话嘉宾 孙宪忠 中国社会科学院法学研究所研究员 高秦伟 中央财经大学法学院教授 宋华琳 南开大学法学院教授 食品生产者和经营者之所以敢冒天下之大不韪,生产加工伪劣食品,客观地说,也有政府对食品安全监管不力、问责不到位的原因。专家指出,只要不作为、不问责的现象存在,即便食品安全监管方面的法规再多,也很难从根本上扭转当下食品安全面临的严峻现实。因此,只有严格问责,尤其是严格问责“一把手”,政府社会治理的这块短板才有望补齐。 现状:食品安全涉案公职人员趋增 记者:对于当前食品安全事件的总体问责情况,你如何看待? 高秦伟:在今年的两会上,最高人民法院、最高人民检察院在其工作报告中公布了一组与食品安全公职人员犯罪相关的数据:2014年共审结危害食品药品安全犯罪1.1万件,在食品药品生产流通和监管执法等领域查办职务犯罪2286人。据媒体披露,近七年来在国内所发生的一系列重大食品安全事件中,背后都有监管不力的影子,造成监管不力的一个重要因素直指行业监管人员渎职与腐败,在个别地区甚至出现执法人员充当违法企业保护伞的情况。七年来,食品安全事件涉案公职人员数量呈现逐年增多趋势。 孙宪忠:近年来的食品安全事件,对相关企业的司法追责做到了雷厉风行,但对失职、渎职的监管者的司法问责远未到位。到目前为止,真正因为食品安全而落马的官员很少。在最高人民检察院披露的全国渎职犯罪中,因食品安全渎职而被追究刑责的比例很低。 除了被问责官员人数少之外,食品安全事件问责还表现出随意性强、问责不持续等特点。比如,在同样的一起食品安全事件中,往往会波及到多个省市地区,即便是发生时间相近,揭发渠道相同,但最终处理结果却通常大相径庭。 有的地方只追究具体职能部门监管人员的责任,有的却选择追究该地方的政府领导责任。食品安全事件发生后,如何追究政府部门的监管失职责任?如何认定责任?这些困惑都加剧了现实中食品安全事件问责的混乱。甚至有的食品安全事件问责,对部门领导的责任追究,居然演化成了消除社会影响的必要手段。 另外,大多数食品安全事件的问责,都是因为媒体报导引发公众广泛关注、然后有关部门进行追究责任的结果。外界的关注程度,成了问责能否深入的重要影响因素,也使得大多数食品安全事件的问责持续性不够。 根据公众的关注度可以决定政府的重视程度,根据政府的重视程度又可决定问责的范围和力度。如果媒体公众的关注是持续的,食品安全行政监管的问责,就常常也是持续的。假如被曝光的食品安全事件不被媒体报道了,或者不再被密集报道了,那么相关的问责很可能就会不了了之。 原因:行政问责体系不健全 记者:你认为食品安全事件中,问责不力的原因都有哪些? 宋华琳:关于食品安全以及其行政问责的立法虽然存在,但是并不健全,也没有形成体系。任何一种监管都不能寄托于某一部法律单一的指引和规范,需要建立一个全面立体的法律体系,自上而下应该有基本的法律、行政法规、规章和地方性法规等共同建立法律保障体系。 现实中,关于食品安全的立法,主要以食品安全法为主、侵权责任法、消费者权益保护法等法律作为辅助,行政问责方面的法律文件,则只有2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,并没有建立起遥相呼应,相互补充、较为严密的法律体系。 另外,配合相关立法的具体制度也不健全,该领域的行政问责可以说基本上没有制度依据,缺乏基本的绩效评估规则。相关的制度往往伴随着具体的重大食品安全事件而诞生,具有一定的滞后性,这种出现问题才进行补救的措施并不可取。 高秦伟:问责标准不明,干部责任难以界定,是当前食品安全问责的主要困难与问题。虽然我国已经确立了食品安全统一监管制度,但是现实当中,分段监管的模式还是没有得到根本改善。在追究行政责任时,面对过于庞杂的问责群体,具体的责任也会难以区分。 最直接的例子还是小作坊,它既存在于食品的生产领域,又存在于食品的流通领域,出了问题需要追究有关人员的行政责任时,谁来为监管负责?虽然食品安全法第二十九条规定,关于小作坊和小摊贩的管理,授权地方人大来立法解决这个问题,但是实际上法律还是没有对这类经营者的监管归属权做以明示,各地立法的标准、内容、职责的划定都存在不统一的问题,这样对于不同地域负有相同监管职责的人,可能就要承担不一样的监管责任,这显然也是不合适的。 从我国目前的行政问责情况来看,食品安全监管行政部门的内部问责和党内问责,是食品安全监管行政问责的主要问责主体；立法机关、司法机关以及政治协商机关的问责,在食品安全监管行政问责中是比较欠缺的,外部监督机构的监督职责未能充分发挥；新闻媒体和公众的问责地位逐步上升,但是缺乏相应的法律法规对其进行规范,不够理性的舆论也势必会造成正常问责过程中不正常的问责处理。 应对:食品安全行政问责制度化 记者:怎样才能建立既有力又有效的问责机制? 孙宪忠:我国食品安全监管行政问责的法律法规空白点很多。科学、高效、系统的食品安全监管行政问责法律制度亟待建立和完善。目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范,需要统一法制。因此制定统一的行政问责法才能摆脱“风暴”,走向“常态”。 行政问责制能够成为一种长效机制固定下来,必须从行政性问责转变到法律性问责,必须加快推进行政问责制度的法制化进程。通过统一的行政问责立法,规范行政问责的主体及其权限,解决由谁来问责、谁来监督的问题；规范行政问责的对象及其职责,明确责任种类及责任追究方式；规范行政问责的事由和情形,明确哪些行为应当问责,哪些行为可以免责；规范行政问责的程序,如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等,实现行政问责的规范化和制度化。 宋华琳:除了要制定统一的行政问责法律外,建立和完善相关的配套制度,也是不可或缺的,其中就包括建立问责启动制度。这就要加强和健全异体问责机制,即强化人民代表大会问责、司法问责,规范和加强媒体问责,建立和完善公民问责。 |
