预算法修订进入倒计时 各界关注控制预算支出行为

预算法修订进入倒计时 各界关注控制预算支出行为

　　日前，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上强调，2010年财政部要“推进修订预算法及其实施条例”。有专家向记者透露，预算法的修改已列入立法规划，年内有望推出。

　　《中华人民共和国预算法》这部于1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，于次年1月1日起实施的财政法制体系的重要法律，因其条文的粗疏、理念上的相对滞后，已远不适应现实需要。正因此，近年每逢“两会”期间，都不乏修改预算法的呼声。

　　那么，修法到底应当从何处着手？应当注意什么重大问题？本报记者采访多位专家，认为应重点关注预算支出，从预算支出控制入手修改预算法。

　　所有财政支出应完全纳入预算统一管理
 

　　安徽大学法学院副院长华国庆在接受《法制日报》记者采访时说：“虽然预算权并不等同于行政权，但鉴于政府享有编制和执行预算等实质性的权力，因此，预算法的首要理念就是要通过预算实现对政府财政收支权的有效控制，即预算控权。以此理念审视我国的预算法，存在不少缺陷。有些财政支出，由于种种原因，就没有纳入预算统一管理。”

　　他举例说，为抵御世界金融危机，2008年底国务院出台十项扩大内需措施，决定到2010年底政府投资4万亿。之后这项决定报请了十一届全国人大常委会第十五次会议，委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算前预拨一定比例的项目支出资金，在批准后按照批准预算执行。这项举措对于积极应对金融危机当然意义重大。但我们的做法与“先有预算后有支出，无预算不支出”的现代预算原则不相吻合。委员长会议的这种“一揽子”授权做法，将庞大的4万亿财政支出，直接排斥在了预算审批监督之外。

　　同样是为了抵御金融危机，美国政府也于2008年9月提出了7000亿美元救市方案，该方案的实施却是在获得了参众两院通过并经美国总统签署《2008年紧急经济稳定法案》后才正式生效的。

　　事实上，把所有财政支出纳入预算统一管理，有关部门也一直在努力着。来自财政部的信息显示，在编制2010年预算的过程中，财政部要求，各部委的各项收入和结余资金必须统一纳入预算管理，部门预算要完整体现部门全部收入情况。未纳入2010年预算的各类收入、超预算收入和以前年度结余资金，未经批准，年度内一律不得安排支出。此外，还要对政府性基金进行预算编制，全面、准确反映各项基金收入来源，清晰反映基金支出总量、结构与方向。

　　应当建立预算支出公开的制度

　　“预算支出应当公开，这种公开包括预算草案的事先公开，允许社会大众的参与，包括全国人大通过之后执行过程的公开，同时还包括每年预算支出结果的公开三个层次。”华国庆说。

　　有专家向记者表示，现在政府预算草案的起草、执行，都由政府做。监督也都属于政府系统内部的监督，即国家审计署。但本着政府预算支出来自于全体公民，每一个公民都有监督政府行为的现代法治理念，政府预算支出各个环节应向大众公开。

　　据记者了解，去年我国一些地方政府已经开始尝试将政府支出进行公开。有专家表示：“有的是为了公开而公开，对于老百姓很关心的公款出国旅游、公款招待费等项目没有公开。但这还算是比较好的，而有的政府官员对于社会大众的质疑，竟然摆出一副市井无赖的做法，好像公开是恩赐，而不公开则理直气壮。”

　　华国庆说，政府在预算执行过程中随意性大是一个不争的事实。自预算法实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。而且，预算执行率低，预算与决算往往有很大差距。这种情况下就更有必要向社会公众公开预算的执行过程，由公众监督政府所花的每一分钱。

　　对预算法修改非常关注的洪丹则直言，在现代社会中，公开透明本身就是解决公共领域低效率与腐败的一剂良药。在许多国家，包括预算进程、听证和审议、正式文件都必须向公众公开，接受公众监督。预算，是国家财政收入和支出的计划，钱往哪花、如何花都应该明明白白、仔仔细细。而在我国，预算过程和详细文件长期都作为机密或者在技术上使公众与这些信息无缘。这种状况必须得到改变。

　　应当建立预算支出实质审查制度

　　一位不愿透露姓名的专家对《法制日报》记者表示，每年全国人民代表大会对于政府编制的预算，只有通过或者不通过，而对于什么地方应当花多少、哪些地方花太多了哪些地方花少了，根本没有任何修改。人大代表每年开会审批预算实际上就是“认真走过场，被动搞形式”。

　　造成这种现象的原因主要是预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，人大很难对其进行深入审查。而且，预算审查的专业性、技术性、政策性比较强，人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员。另外就是预算审查的时间过短，如2008年全国人民代表大会会期13天半，而预算审查的时间不到一周，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。

　　为此他提出，要保障全国人大修正预算权力的实现，必须改变现行的做法，比如延长审查时间，要求编制的预算能尽量使人大代表看得懂。否则，面对非常专业而且庞杂的预算支出，在短时间内人大代表就是想修改也难以做到。

　　曾经担任过安徽省两届人大代表的华国庆对记者说，有些地方人大常委会对于当地政府制订的预算纠正过，但这种情况在全国范围内还显得太少。

　　造成这一现象的根本原因还在于现行法律制度有缺陷。

　　洪丹分析说，现行预算法规定政府预算由人大审查批准，但是人大不同意预算怎么办，现行法律没有作出规定。预算法修订时应该注意人大的“实质性审查”。

　　华国庆对记者分析说：“实际上，在预算支出中发生的种种问题，从根子上讲，是我们没有树立一个公共预算的概念，没有重视公民作为纳税人的权利，公民有权监督政府所花的每一分钱。我们习惯于称政府预算，而不是公共预算。两字之差，表明观念上巨大的差异。”

　　为此他建议，预算法在修订时，应该采用公共预算称谓，而不是政府预算