|
检察日报 曹建明：坚持法律监督属性 准确把握工作规律 努力实现民事行政检察工作跨越式发展 一、充分认识新形势下大力加强和改进民事行政检察工作的重要性和紧迫性 加强和改进民事行政检察工作，是维护社会主义市场经济秩序、保障经济又好又快发展的需要。没有完备的法治保障就没有成熟的市场经济。随着社会主义市场经济不断发展，检察机关法律监督的地位和作用更加突出，不仅要依法打击经济犯罪，还要加强民事、行政领域的法律监督，切实维护良好的市场经济法律秩序。特别是要按照党中央关于完善社会主义市场经济体制、完善基本经济制度、健全现代市场体系的要求，更加重视做好民行检察工作，通过强化对民事行政诉讼活动的法律监督，促进依法调节民事、行政关系，促进建立完善市场经济的诚信机制和依法管理的有效机制，促进形成统一开放竞争有序的现代市场体系，为加快转变经济发展方式、实现经济又好又快发展提供有力的司法保障。 加强和改进民事行政检察工作，是深入推进三项重点工作、维护社会和谐稳定的需要。民行检察工作与三项重点工作具有十分密切的关系。检察机关要通过开展民事行政诉讼监督，并针对发现的社会管理漏洞提出检察建议，促进依法行政，促进社会建设和社会管理创新;通过依法纠正司法不公等问题，严肃查处司法人员贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪，促进公正廉洁执法。特别是民事行政申诉案件直接关系群众切身利益，如果群众的合理诉求得不到依法公正解决，被错误裁判扭曲的民事行政法律关系得不到及时有效矫正，就容易转化为影响社会和谐稳定的消极因素。因此，办理民事行政申诉案件既是维护司法公正的过程，也是解决群众诉求、促进定分止争、化解社会矛盾的过程。在当前各种民事、行政矛盾纠纷凸显，民商事利益冲突协调难度不断加大的情况下，民行检察工作在维护社会和谐稳定方面的责任更加重大、作用更加重要。 加强和改进民事行政检察工作，是关注和保障民生、维护社会公平正义的需要。随着我国经济社会发展和民主法制建设进程加快，人民群众对在物质文化生活上公平正义的要求越来越高，不仅要求权利和机会公平，而且要求规则和结果公平;不仅要求人身、财产权利得到平等保护，而且要求权利被侵害后得到公正的司法救济。由于民事行政法律调整范围之广，民事行政案件数量之大，民事行政案件裁判结果与当事人切身利益密切相关，人民群众对社会公平正义和司法公正的要求也更多地集中在民事行政诉讼领域。我们一定要从检察工作的人民性出发，不断加强和改进民行检察工作，坚持执法为民、关注和保障民生，更好地满足人民群众对公平正义的司法需求。 加强和改进民事行政检察工作，是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、推动检察工作科学发展的需要。检察机关作为国家法律监督机关，依法对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动实行法律监督，是我国检察制度的重要特色。其中民行检察承担了两大诉讼监督职责，决定了民行检察制度是中国特色社会主义检察制度不可或缺的重要组成部分，决定了大力加强和改进民行检察工作对坚持和完善中国特色社会主义检察制度，提升检察机关法律监督的全面性、权威性，具有十分重要的政治和法律意义。这项工作开展得如何，直接关系到中国特色社会主义检察制度的优越性能否充分发挥，关系到检察工作能否实现科学发展。 20多年来，民行检察工作取得了长足发展，但仍然是检察工作相对薄弱的环节，存在不少亟待解决的问题。同时也要看到，经过长期的不懈努力，民行检察工作已积累了不少行之有效的实践经验，培养了一批素质较高的业务骨干，为推进民行检察工作创新发展奠定了坚实基础。随着司法体制和工作机制改革不断深化，民事行政诉讼法律监督制度逐步完善，一些制约民行检察工作开展的深层次问题正在得到解决，民行检察工作面临前所未有的发展机遇。特别是党中央、全国人大和各级党委、人大以及社会各界对民行检察工作高度重视、大力支持，为民行检察工作创新发展提供了强大动力和根本保证。我们一定要增强信心和决心，以高度的责任感、紧迫感和攻坚克难的勇气，把握机遇，迎接挑战，努力实现民行检察工作跨越式发展。 二、准确把握民事行政检察工作的法律监督属性、职能定位和基本要求 民事行政检察工作的基本职责是对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督。民行检察工作在改革发展中必须立足并坚持法律监督属性。一是，民行检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督，监督对象是民事审判、行政诉讼活动;二是，民行检察监督是居中监督，检察机关代表国家行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人;三是，在对民事审判、行政诉讼的多元化监督体系中，民行检察监督发挥着其他监督不可替代的重要作用，与其他监督相辅相成、分工制约;四是，民行检察监督的范围、方式和方法有待进一步探索完善，但其基本要求仍然是:在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督;五是，在现行法律框架下，民行检察监督的效力主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权;六是，民行检察监督的基本目标是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。与此同时，在开展民行检察监督的过程中，检察机关还承担着维护人民权益、维护社会和谐稳定、服务经济社会发展的重大责任。 面对新形势新任务新要求，各级检察机关必须站在党和国家事业发展全局的高度，深刻认识、全面把握民行检察工作的法律监督属性和基本职能，始终坚持以科学发展观为指导，认真总结实践经验，不断探索工作规律，努力在更高水平上推动民行检察工作健康深入发展。为此，要牢牢把握以下几点: 一要始终把民行检察工作放在党和国家工作大局中谋划和推进。民行检察工作与改革发展稳定大局密切相关，必须始终围绕大局来开展，从服务大局出发明确加强和改进工作的切入点和着力点。当前，要重点围绕为加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展服务，密切关注热点领域的经济纠纷和司法状况，综合运用抗诉、督促起诉、支持起诉等手段，加强对国有资产、知识产权、环境资源、新农村建设等方面的司法保护，保障中央关于转方式、调结构、自主创新、环境保护、“三农”工作等重大决策部署的落实。要认真贯彻中央关于深入推进三项重点工作的决策部署，深入研究在民行检察工作中化解社会矛盾、推动社会管理创新、促进公正廉洁执法的有效途径，着力转变执法观念、完善执法机制、改进执法方式，更加注重发挥民行检察工作在促进经济社会又好又快发展、维护社会和谐稳定中的职能作用。 二要切实从人民群众的新要求新期待出发加强和改进民行检察工作。民行检察通过对公权力的监督，间接具有权利救济的作用。人民群众提出申诉，就是要通过检察机关的监督，在实现公平正义中维护自身的合法权益。要大力推进“亲民检察”、“民生检察”，关注群众的诉求，切实把加强法律监督同维护人民权益紧密结合起来。坚持把民行检察监督的重点放在人民群众反映强烈的突出问题上，特别是加强对审判人员徇私舞弊、枉法裁判和其他严重违反法定程序、严重侵害当事人及案外人利益的行为的监督。像张章宝同志那样，以对群众高度负责的态度，热情接待来访，认真听取诉求，及时审查办理每一起申诉案件。注意倾听群众意见，不断改进办案方式方法，完善和落实便民措施，耐心为群众明法析理、释疑解惑，切实把执法为民体现到执法态度、行为、作风等各个方面。 三要不断深化对民行检察工作规律性的认识。民行检察工作起步较晚，国内外可供借鉴的经验不多，需要在实践中不断探索。我们既要推动民行检察监督的范围、手段、机制、方式逐步完善，不断强化民行检察监督职能，又要准确把握民行检察监督的特点和规律，保证法律监督权依法正确行使，保证民行检察工作的正确发展方向。特别是民行检察监督主要是对诉讼活动的监督，要坚持遵循司法规律，符合诉讼原理，有利于民事、行政诉讼活动有序高效运行，实现办案数量、质量、效率、效果有机统一;坚持遵循当事人意思自治原则，尊重当事人在法律规定范围内的处分权，除损害国家利益、社会公共利益和以违法犯罪损害司法公正的以外，一般应以当事人申诉作为审查案件、提出抗诉的前提和基础;坚持遵循当事人平等原则，保障双方当事人平等对抗的权利，维护诉讼结构的平衡;坚持遵循民事审判和行政诉讼的不同规律，尊重审判机关根据双方举证和证据的证明力依法作出的裁判;坚持正确处理加强法律监督与维护裁判稳定性的关系，既反对把裁判的既判力绝对化，又充分考虑维护生效裁判既判力的需要，准确行使抗诉等监督权，努力寻求公正与效率的合理平衡。 四要坚持把改革作为推动民行检察工作创新发展的动力。要继续按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，紧紧围绕强化法律监督和加强自身监督，推动完善民行检察监督范围和程序，不断创新民行检察监督机制和方式。高度重视民行检察理论研究，深入回答民行检察工作面临的重大理论和实践问题，加强对改革实践的理论概括与立法推动。正确处理深化检察改革与做好当前工作的关系，既要着眼长远，稳步开展改革试点，着力研究解决民行检察监督面临的体制性、机制性障碍，又要立足当前，把主要精力放在履行法律赋予的监督职责、用好用足现有法律监督手段上，毫不放松地抓好各项民行检察工作。 五要加强与人民法院的沟通协调。在民事行政诉讼中，检察机关与审判机关承担的职责不同，但都是为了实现司法公正，保障国家法律的统一正确实施。检察机关开展民事行政诉讼监督，对人民法院既是监督，又是支持。从这个意义上讲，两者之间不是互相掣肘，不是唱对台戏，而是在各自职权范围内依法独立公正行使检察权和审判权，共同维护司法公正和司法权威。检察机关既要敢于监督、善于监督、强化监督，忠实履行宪法和法律赋予的职责，又要依法监督、规范监督、理性监督，积极营造与审判机关的和谐关系。要主动加强与人民法院的沟通，树立共同的司法理念和司法价值观。要善于换位思考，既把握检察权运行的内在规律，又尊重审判权运行的内在规律，不断改进监督方式和方法，建立健全正常有序的工作机制，在依法监督纠正错误裁判的同时，积极做好正确裁判的服判息诉工作，实现良性互动，保障检察机关与审判机关协调有序有效地开展工作。 三、紧紧围绕强化法律监督职能、推进三项重点工作，进一步加强和改进民事行政检察工作 大力加强和改进民事行政检察工作，首先必须立足于现行法律规定，切实履行好法律赋予检察机关的监督职责。要坚持把工作的重点放在依法办理民事行政申诉案件上，在加大监督力度的同时，进一步提高办案质量;特别是要从深入推进三项重点工作出发，更加注重化解社会矛盾、推动社会管理创新、促进公正廉洁执法，努力实现办案力度、质量、效率、效果有机统一。 (一)着力加大办理民事行政申诉案件力度。办理民事行政申诉案件，是检察机关对民事审判、行政诉讼实施法律监督的主要途径。因此，强化民行检察监督，关键是要进一步采取有效措施，逐步扩大办案规模，提高办案质量和效率，形成更加有力的监督态势。一要进一步畅通申诉渠道。大力开展各种形式的宣传活动，广泛宣传检察机关的民行检察监督职能，增进社会各界和人民群众对民行检察工作的了解。加强和改进相关信访工作，加强和改进与司法行政机关、律师事务所、法律服务所、乡镇司法所、企事业单位的联系，充分发挥民生热线、派出检察室等新平台的作用，落实便民措施，方便群众申诉。对受理的民事行政申诉，要进一步建立健全相关程序和工作制度。二要重点加大办理不服二审生效裁判的申诉案件力度。我国民事诉讼法和行政诉讼法均规定了两审终审制，当事人不服一审判决应当先行上诉，如果怠于或规避行使上诉权而转向检察机关动用抗诉权，不仅耗费有限、宝贵的司法资源，也使两审终审制失去应有的作用。各级检察机关要逐步调整抗诉案件结构，把办案重点放在不服二审生效裁判的申诉上。当事人在一审判决生效前到检察机关申诉的，应当明确告知其依照法律规定的程序提出上诉。三要大力推进检察一体化办案机制建设。要认真总结实践经验，进一步明确职责分工，加强协作配合，整合检察资源，提高办案效率。特别是要注重发挥基层检察院在执法办案中的基础性作用，实现工作重心下沉，增强办案工作合力，努力解决“倒三角”问题，逐步形成各级检察院各有侧重、各负其责、密切配合的工作格局。四要加快推行网上办案。通过推进检察信息化建设，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案时限网上预警、办案质量网上考核，加强网络视频系统在汇报、研究案件和指导办案中的运用，切实依靠科技提高办案效率、加大办案力度。 (二)着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局。要坚持把抓好抗诉工作作为民行检察监督的中心任务，充分运用抗诉手段监督纠正确有错误的裁判。同时，注意抗诉与再审检察建议、纠正违法通知书、检察建议等其他监督手段的综合运用和有效衔接，注意发挥各种监督手段的整体效能。一要把抗诉与再审检察建议有机结合起来。根据案件的实际情况，灵活运用抗诉和再审检察建议两种手段，既保证监督力度，又争取好的监督效果。要认真总结再审检察建议工作经验，进一步规范适用范围、标准和程序，充分发挥再审检察建议在提高司法效率、节约司法资源、强化同级监督等方面的积极作用。二要把纠正错误裁判与纠正违法行为有机结合起来。按照中央关于对司法人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的要求，对在办理民事行政申诉案件中发现的审判人员、执行人员渎职行为，要通过发出纠正违法通知书、更换办案人建议书，及时纠正违法，保障诉讼活动依法进行。对于审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判或者其他严重违反法定诉讼程序的行为，可能影响案件正确判决、裁定的，要坚决依法提出抗诉。三要把办理民事行政申诉案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来。民行检察部门在办好申诉案件的同时，要加强与侦查、控申等部门的协作配合，注意发现隐藏在司法不公背后的司法人员职务犯罪线索，移送并配合侦查部门依法查处;职务犯罪侦查部门在办案中发现民行案件存在司法不公问题的，也要及时移送民行检察部门，充分发挥检察机关整体监督的优势、合力与实效。 (三)着力提高抗诉案件质量。办案质量是取得良好监督效果的前提和基础。特别是抗诉案件，如果事实不清、观点不正确、理由不充分、适用法律错误甚至不该抗诉而抗诉，不仅难以取得预期效果，而且浪费司法资源、损害司法权威。要牢固树立办案质量是生命线的意识，进一步建立健全办案质量保障机制。一要探索实行合议制度，完善专家咨询制度，加强对抗诉案件特别是重大疑难复杂案件的集体研究;进一步规范检察委员会研究讨论民行抗诉案件制度，明确抗诉案件提交检委会讨论的范围，充分发挥检委会的审查把关作用。二要全面推行抗诉书说理制度，提高抗诉书的说理性，增强抗诉观点的说服力，促进法院依法改判。三要完善跟踪监督机制，加强与再审法院各环节的联系沟通，认真履行出席再审法庭的监督职责，充分发挥检察长、副检察长列席审委会的监督作用，对再审结论确属错误的视情启动后续监督程序。四要健全办案质量评查机制，定期对抗诉案件进行复查，重点加强对再审维持原判案件的质量评查，认真分析原因，重视查找自身不足，有针对性地改进工作。五要建立民事行政诉讼监督案例指导制度，加强类案研究，总结成功经验，正确掌握抗诉标准，提高整体工作水平。 (四)着力加强和改进对行政诉讼的法律监督。由行政诉讼“民告官”的特点所决定，行政诉讼监督具有较强的政策性、复杂性和社会性，办理相关申诉案件的难度大、要求高。近年来，随着人民群众法律意识不断增强，进入司法领域的行政争议持续上升。各级检察机关要积极适应形势变化，高度重视行政申诉案件办理，认真总结经验，深入研究规律，不断提高行政诉讼监督能力和水平，更好地维护司法公正、促进依法行政。在办理行政申诉案件的过程中，必须正确处理维护司法公正与维护社会稳定的关系，既要认真履行监督职责，该抗诉的依法抗诉，又要注意发现政府在行政行为中存在的问题并提出检察建议，对行政机关工作人员在执法中的失职渎职和侵权行为加强监督，还要深入分析行政争议涉及的矛盾和成因，做好化解矛盾工作。对裁判确有错误的，要配合人民法院和有关部门尽可能先采取协调方式处理，帮助政府改进工作作风、完善管理方式，促进问题依法及时解决，促进社会建设，推进社会管理创新。 (五)着力发挥民行检察工作化解社会矛盾的职能作用。检察机关办理民事行政申诉案件，最终都要落实到:不仅要纠正错误裁判、维护司法公正，而且要按照深入推进三项重点工作的要求，把化解矛盾贯穿于执法办案的始终，特别是要牢固树立抗诉与息诉并重的观念，对所受理的申诉案件既不一抗了之，也不一推了之，在各个执法环节重视做好深入细致的化解矛盾工作。一是从受理、立案到审查终结各个环节，都要坚持实事求是、客观公正的立场，依法告知申诉人可能出现的各种情况和诉讼风险，始终注意加强法制宣传和释法说理。尤其对不立案、不提请抗诉、不抗诉、终结审查等案件，要采取当面和书面答复告知相结合的方式，充分说明理由和依据，耐心释疑解惑，加强心理疏导，引导当事人服判息诉。二是要认真总结一些地方的成功经验，探索依托“大调解”工作体系，建立健全民事申诉案件检调对接工作机制，加强与人民调解、司法调解和行政调解的衔接、配合。对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，要积极引导和促使当事人达成和解，配合人民法院及相关部门做好有关工作。三是要探索将息诉、和解工作纳入民行检察工作考评范围，进一步规范息诉、和解工作程序和要求，引导各级检察机关和广大检察人员更加自觉地做好化解社会矛盾、维护社会稳定工作。 四、加强改革探索和理论研究，不断完善民行检察体制和工作机制 中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》指出，要“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”，“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。检察机关要以中央确定的改革任务为重点，继续深化各项改革论证和试点，稳妥推进民行检察体制和工作机制改革。 (一)继续推进强化民事行政检察监督的改革探索。通过改革强化民行检察监督，关键是完善监督范围，创新监督方式，增强监督效力。要围绕中央确定的改革任务，注意根据民行诉讼规律和检察监督职能定位探索监督的范围、程序和手段，充分考虑检察监督对诉讼进程和审判活动的影响，认真研究不同情况下检察监督的合理、有效方式，积极探索开展类案监督等新举措，保证检察机关的监督既有利于维护司法公正，又有利于诉讼的顺利进行。要继续开展督促起诉、支持起诉等改革探索，总结经验，加强规范，确保这些改革举措取得良好效果。 (二)高度重视民行检察工作监督制约机制建设。强化自身监督是检察工作健康发展的重要保证，民行检察工作也不例外。一要大力加强执法规范化建设，抓紧修订完善办案工作规则，健全受理、立案、审查和抗诉等各个环节的制度规范，细化工作流程，明确执法标准，强化办案责任，建立健全立审分离、案件审批等制度。二要加强检察机关各部门之间的相互制约，认真落实抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制，坚持实行民行申诉案件分别由控申部门负责受理、民行部门负责审查制度。三要强化上级院对下级院办案工作的监督，进一步完善抗诉案件备案制度，注意加强对申诉人不服下级院不立案、不提请抗诉等决定的复查。四要重视征求人民法院对监督工作的意见、建议，完善和落实听取各方当事人及律师意见、回访当事人等制度。五要把民行检察工作作为深化检务公开的重要内容，除执法依据、办案程序要全部公开以外，还要实行审查结果、法律文书公开，接受社会各界和人民群众监督。 (三)大力加强民事行政检察理论研究。要加强对民行检察工作、民行检察改革中重大理论和实践问题的研究，特别是要深入研究民行检察制度的理论基础、发展规律及方向;深入研究民行检察监督的性质、特点、范围、方式;深入研究检察机关在民事行政诉讼中的职能定位、职权配置;深入研究在民行检察工作中如何更好地遵循司法规律，更好地贯彻民事、行政诉讼的基本原则，更好地协调与审判机关和诉讼当事人的关系。高度重视民事行政诉讼立法研究，积极提出落实司法体制改革、完善民行检察制度的立法建议。加强与法学界的交流和合作，加强与专家学者的共同研究，努力增强民行检察理论研究成果的科学性、创造性和说服力。 五、切实加强领导，推动民事行政检察工作取得更大成效 大力加强和改进民行检察工作，不仅需要民行检察部门付出不懈努力，更重要的是各级检察院党组必须切实加强领导，着力解决存在的突出困难和问题，着力改变民行检察工作相对薄弱的状况。 (一)把民行检察工作放在更加突出的位置来抓。各级检察院党组要把民行检察工作摆上重要议事日程，经常听取汇报，研究解决问题，认真谋划加强民行检察工作的思路和措施。检察委员会要加强对民商事和行政法律法规的学习，加强对重大疑难复杂案件的讨论，切实发挥好集体决策、审查把关作用。要配强民行检察部门负责人，符合条件的应当任命为检察委员会委员。检察机关法律政策研究、检察理论研究等部门要与民行检察部门密切配合，共同加强对民行检察工作有关问题的研究。上级检察院要加强调研，及时解决带有普遍性的问题，指导下级检察院打开工作局面、提高办案水平。 (二)进一步加强民行检察机构建设和人员配备。要适应工作发展需要，健全民行检察机构。牢固树立人才是第一资源的观念，采取充实、调整、引进并举的办法，增加办案力量，改善队伍结构。适当增加地市级以上检察院民行检察部门人员编制，提高民行检察人员的比例。注重内部挖潜，把具有较强民行法律功底的人员调整、安排到民行检察部门工作。招录新进检察人员时，要把熟悉民商事和行政法律专业的人员作为招录、引进重点之一。在政治上、工作上、生活上关心爱护民行检察人员，完善激励表彰机制，保持民行检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。 (三)大力提高民行检察队伍的整体素质。要高度重视民行检察队伍专业化建设，把思想政治建设与业务能力建设结合起来，把教育培训与实践锻炼结合起来，把培养人才与引进人才结合起来，着力提高队伍的法律监督能力。不断深化社会主义法治理念教育，深入开展“创先争优”活动和“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动，教育和引导检察人员牢固树立正确的执法理念，增强政治意识、大局意识、责任意识和职业道德意识。加强与民行检察业务密切相关的新知识、新技能的培训，开展形式多样、贴近实际的岗位练兵活动，提高民行检察人员适用法律能力、证据审查能力、文书说理能力、再审出庭能力以及做好群众工作、化解社会矛盾等能力。积极选调下级院业务骨干到上级院挂职锻炼，推动东中西部检察院互派民行检察干部挂职锻炼。加强民行检察业务专家评审工作，建立全国和省级民行检察人才库，努力培养造就一批在司法界、法学界有影响的高层次专家型人才。毫不放松地抓好反腐倡廉建设，严明办案纪律，强化监督管理，严格规范检察人员与当事人、律师、法官的关系，树立公正廉洁执法的良好形象。 (四)自觉接受党的领导和人大监督。要坚持主动向党委、人大报告民行检察工作的重大部署、重大事项和重大案件办理情况，紧紧依靠党委、人大的重视和支持，协调解决监督工作中的困难和问题。深入学习贯彻人大常委会关于加强法律监督工作的决议、决定，认真研究落实人大代表提出的意见和建议，不断加强和改进民行检察工作。
|
