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检察日报 民行分设是优化法律监督职能有效之策
■民事审判与行政诉讼属两种不同诉讼法律关系，决定着法律监督性质、内容和诉讼理念的差异 检察机关民事检察监督工作和行政检察监督工作创建伊始，便合并设置机构统一由民事行政检察部门承担;但民事检察工作和行政检察工作基于两种不同法律关系而存在着很大的差异。一是法律监督性质上的差异。从民事和行政两大诉讼法的法律总则的规定中，可以看出两项检察职能的明显差异，民事诉讼法第十四条规定对“民事审判活动”的法律监督，而行政诉讼法第十条规定对“行政诉讼活动”的法律监督。这不仅是表述上的差别和范围上的不同，而且是性质上的差异。检察机关主要职责是对公权力进行监督，民事审判监督是针对审判机关的行为，而行政诉讼监督既针对审判机关的行为还包括作为一方当事人的行政主体的行为。二是诉讼法律关系内容的差别。民事诉讼和行政诉讼在原告、被告、诉讼客体、第三人、原告与被告诉讼权利与义务、受案范围、举证责任、审理组织与审理程序、是否停止具体行政行为、是否经过复议、审理依据、判决种类、执行组织执行对象与执行措施、赔偿与补偿、是否适用调解与和解等诸多方面存在着区别。三是诉讼理念的基础不同。民事诉讼解决的是平等主体之间的纠纷，主要包括人身、财产等民商事权益之争;而行政诉讼是有关行政主体与行政管理相对人之间的争议，是对行政行为进行监督，行政主体是否承担责任的问题，当事人争讼焦点是行政行为的合法性。此外，两者适用法律规范也各不相同。 ■机构合并设置已不能适应检察工作科学发展的需要 一是不适应行政检察工作发展的需要。民事检察工作和行政检察工作合并设置，在实际办案过程中人力、物力等各种资源必将向民事检察监督倾斜，大量的民事监督案件必然会挤占行政监督案件的办案力量，不利于行政检察工作发展。实际工作中，民事、行政案件不加区分地适用同一个办案规则，混淆了两者在案件性质、内容、范围、原则上的区别，尤其是两种案件在证据规则方面的区别，两种不同性质的案件被表面相同的监督手段(抗诉)所掩盖，对检察机关办理民事和行政申诉案件的质量和效率产生直接影响。与此同时，各地检察机关对行政执法检察监督进行了诸多探索，如果缺乏专门的机构和载体，行政执法监督工作难以实际有效开展。 二是不适应检察队伍专业化建设的需要。在目前民行检察机构合并设置体制下，行政检察职能几乎被民事检察业务所湮没。具有民商法专业背景的检察官不可能只办理民事申诉案件，具有行政法等专业背景的检察官也不可能只办理行政申诉案件，但难以做到对两者都很精通。与法院日益专业化的民事和行政审判法官相比，从事民事行政检察工作的检察官在专业化程度上明显不足。专业积累和业务历练以及司法经验程度上的差异，使得监督者与被监督者很难处于同一层面上对话交流。 三是民事检察与行政检察实际上的“同化”，使行政检察监督抗诉案件数量一直在较低水平徘徊。据统计，2003年至2007年，全国各级检察机关共提出行政抗诉案件2381件，仅占同期抗诉案件总数的3.7%。海南省检察机关在2008年至2010年5月，共受理行政申诉案件102件，实际抗诉和提请抗诉的也只有2件。相形之下，海南省法院系统审理的行政诉讼案件数量大幅度增长，2008年全省法院共受理行政案件761件，2009年则为1449件。两相对比，经济社会的快速发展客观上要求检察机关改变行政检察工作现状，必须注意区分和把握行政检察工作特点和规律，立足行政检察的职能和目的，切实履行法律监督职责。 ■机构分设是检察工作创新发展的客观要求 一是有利于实现行政诉讼监督制度的价值与功能。行政诉讼监督具有较强的政策性、复杂性和社会性，办理相关申诉案件难度大、要求高，这些均取决于行政诉讼“民告官”的特殊性。随着经济社会快速发展，民众法律意识不断增强，大量的行政争议以案件的形式进入诉讼程序，依法妥善处理这些社会矛盾，不仅关乎当事人合法权益，也事关社会公共利益和社会和谐稳定。虽然法院所审理的行政案件总量不大，但这些案件性质特殊且涉及面大，尤其是因资源利用、环境保护、社会保障、征地拆迁等引发的群体性案件，情况复杂，矛盾尖锐，直接影响社会稳定。这些都要求检察机关因应形势变化，高度重视行政申诉案件背后的复杂因素，不断总结提高行政诉讼监督能力和水平，有效维护司法公正，促进依法行政。通过切实加强和改进对行政诉讼的法律监督，充分体现行政诉讼制度的价值和功能。 二是有利于开展对行政行为的法律监督。行政检察工作的法律监督属性、职能定位，客观要求行政检察不能仅仅局限于行政诉讼，而应当包括对行政行为的法律监督。按照现行法律规定，不服具体行政行为的救济途径主要有行政复议和行政诉讼两种。行政复议制度的内在缺陷，又在很大程度上决定了它在监督行政机关依法行使职权中的有限作用:一方面行政复议的公正性、中立性缺乏制度保证;另一方面是适当性审查存在制度障碍。司法实践中，行政复议和行政审判均未对行政行为形成强有力的监督。目前，我国正处于社会转型期，社会矛盾大量涌现和相互交织，作为公共管理的行政行为存在诸多问题，由此引发社会矛盾，影响社会和谐稳定。尽管各级党政部门、权力机关、政府内部、新闻媒体以及社会公众对行政行为进行不同方式的监督，但其监督存在一定的局限性。检察机关监督行政行为，对规范行政执法秩序，提高行政执法的质量与效率，减少行政诉讼、节约行政成本具有现实意义。 三是有利于行政检察工作参与社会管理创新。行政职能部门的行政行为是社会管理的重要方面，其权责的重大与监督的薄弱之矛盾正是检察机关法律监督的重要平台。检察机关通过办理申诉案件加强对行政职能部门的监督，有助于行政职能部门规范有效地行使权力，完善工作程序，减少纠纷产生，推进社会管理创新。(1)通过办理行政申诉案件，分析案件发生的背景，注重发现源头性、普遍性、倾向性的社会管理问题，及时向党委、政府和有关部门提出建议，促使相关部门不断提高社会管理水平。(2)通过改进和加强对行政诉讼的监督，深入研究行政诉讼的特点和规律，探索行政诉讼监督的方式和途径，侧重解决行政诉讼中有案不立、程序违法问题，畅通行政诉讼渠道，保障行政诉讼依法进行。(3)通过加强对行政执法的监督，探索行政检察与行政执法相衔接的机制，不断促进社会管理体系的完善。 四是有利于强化民事、行政检察监督职能作用，推动民事、行政检察工作跨越式发展。民行检察工作自始将民事检察与行政检察合二为一、合并称谓，导致民行检察工作开展20年以来实际上将两者相提并论，概念不清，关系不明。不仅行政检察工作发展缓慢，也在很大程度上弱化了民事检察工作的创新发展。对此问题应尽快厘清。在实际工作中，优化检察职权配置的最佳途径是单独设立民事和行政检察机构，这既是检察权与作为监督客体的审判权、行政权的对应性要求，也是民事审判与行政诉讼内在规律的客观要求，同时还是民事、行政检察创新发展的根本需要。 |
