人大法工委：提高立法质量要在起草阶段下功夫

　　“提高立法质量，在起草阶段就要下功夫。”在近日由中国行为法学会举办的“中国法律实施”高端论坛上，全国人大常委会法制工作委员会立法规划室主任吴高盛作上述表示。

　　就我国立法的有关问题，《法制日报》记者在论坛结束后采访了吴高盛。

　　他谈到，中国特色社会主义法律体系是适应中国社会主义初级阶段基本国情，与社会主义的根本任务相一致，以宪法为统帅和根本依据，由门类齐全、结构严谨、内部协调、体例科学的法律及其配套法规所构成，是保证我们的国家沿着建设中国特色社会主义道路前进的各项法律制度的有机的统一整体。从构成来说，分三个层次：宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规；七个部门：宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

　　据介绍，目前，全国人大及其常委会共制定现行有效的法律240件；国务院制定现行有效的行政法规有700多件；省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规、自治条例和单行条例7000多件。此外，还有数以万计的规章。

　　“为了维护我国社会主义法制的统一和尊严，作为国家的法律体系应当是一个统一的有机整体，各法律部门之间、各个法律部门内部、不同层次的法律规范之间，应当相互协调、和谐统一。”吴高盛说。

　　党的十七大提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。

　　吴高盛谈到，从立法工作来说，我们的法律顺应社会发展规律，符合市场经济规律，也符合立法工作自身的规律，质量是好的。但是，由于我国处于社会转型时期，政治、经济、文化、社会发展很快，这就需要及时修改完善不适应社会实际的法律，制定新的法律，不断完善法律体系。

　　修改和制定法律很重要的工作是法律草案的起草，法律草案的质量高不高，起草环节非常重要。

　　“提高立法质量，不仅要在审议环节下功夫，在起草阶段也要下功夫。要提高法律草案的起草质量，在起草过程中要处理好几个关系：一是法律规范与政策、与其他社会规范的关系，可以用政策、道德、党纪政纪或习惯调整的行为，就不一定用法律手段来调整。二是违法行为与犯罪行为，行政责任、民事责任和刑事责任的关系。能够通过民事手段、行政处罚解决的，就不一定用刑事手段来处罚，把握好法律关系相互之间的有机联系，发挥行政责任、民事责任、刑事责任的有效功能。三是权力与职责、管理与服务的关系。权力只能与职责相联系，不能与利益相联系；管理的目的不是为了处罚，更不是为了罚款，而是寓管理于服务之中。四是部门的权力与国家权力的关系。要树立全局观念，立法是立国家的法，不是立部门的法，部门是有分工的，但不论什么部门，都是代表国家行使国家权力，部门没有自己的权力。五是从实际出发与参考借鉴的关系。要立足中国实际，参考借鉴国外的经验，但以我为主，从中国实际出发，不照搬照抄。六是处理好眼前利益和长远利益，局部利益和全局利益的关系。立法要解决实际问题，又要为改革发展留下必要的空间，要具有操作性，又要有一定的原则性，以适应各地发展不平衡的情况。法律起草工作如果下的功夫不够，没有很好地处理各种关系，就可能影响到草案的质量，一定程度上增加常委会审议的难度，影响法律的及时出台。”吴高盛表示，要提高立法质量，起草者、立法者应当把握规律，遵行规律，适应规律，制定出体现和实现公平正义的良法。同时，要根据客观实际的发展变化，及时修改完善不符合发展需要的法律。

　　他强调，立法工作，要坚持立法为公，反对部门利益法制化。我国是人民当家作主的社会主义国家。我们国家的性质决定了立法必须代表和体现人民的根本利益。法律是调整社会关系的，立法涉及到各个方面的利益，特别是在市场经济条件下，不同的利益群体、阶层，都会通过立法来反映或维护其自身的利益。如何调整各种利益关系是立法面临的一个主要问题。在立法实践中，要特别注意反对部门利益。中央文件曾明确指出，在立法工作中要防止“利益部门化”和“部门利益法制化”，保证制定的法律体现党的主张和人民的意志。这是维护国家法制统一的重要方面。部门利益，说穿了，就是要扩大手中的权力。部门利益法制化，不仅在管理方面造成多头管理、重复管理、交叉管理，无人管理，互相推诿的现象，而且直接影响立法、干扰执法、损害守法。

　　在谈到如何保持法律的稳定性和可操作性时，吴高盛说，为了发挥法律在改革开放和完善市场经济中的作用，必须保持相对稳定，这样才能有权威。但在一个发展变化相对较快的时期，也不能固守稳定不变，应当修改的必须及时修改，应当废止的必须及时废止，做到立、改、废相协调。

　　吴高盛表示，为了保持法律的稳定，法律需要有适当的前瞻性，但也不能过于超前，过于超前就会脱离实际，无法执行或者因为意见分歧而很难及时出台。

　　此外，他还谈到，为了使法律顺利实施，要抓紧相关法律配套规定的制定。“有的法律的配套规定，对于法律的实施有着重要作用，必须及时出台，否则，将会影响法律的有效实施。”吴高盛说。