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财新网 《行政强制法》颁布后，收容教养、收容教育、劳动教养、收容审查这四种行政强制措施，在立法上存在违背法治原则问题，在执行中存在涉嫌侵犯人权的情形，均应当修改或废止
依据相关法律，涉及限制公民人身自由的强制措施只能由全国人大及其常委会通过制定法律的形式设定。两位律师认为，《行政强制法》颁布后，收容教养、收容教育、劳动教养、收容审查这四种适用时间较长、对公民影响最大的限制人身自由的行政强制措施，在立法上存在违背法治原则问题，在执行中存在涉嫌侵犯人权的情形，均应当修改或废止。 建议书提议：修改收容教养、收容教育措施，代之以科学人道的不良行为矫正法律或制度；彻底废除劳动教养和收容审查两项措施。 建议书认为，上述四种限制人身自由的行政强制措施，均是特定历史环境下的产物，与法治精神不符，与宪法规定的依法治国和保障人权背道而驰，而民间和学界呼声日隆，已经到了不得不修改或废止的时候。 据了解，为保障《行政强制法》的顺利实施，此前全国人大法工委、国务院法制办已发文要求国务院、各地、各有关部门做好法规、规章和规范性文件的清理工作。但上述四种涉及限制人身自由的行政强制措施，由全国人大及其常委会和国务院设立，其修改和废除的权限在全国人大及其常委会。■ 附 请求废除或修改收容教养、收容教育、劳动教养、收容审查等四项涉及限制公民人身自由的行政强制措施的公民建议书 致：全国人民代表大会常务委员会 2012年1月1日，也就是今天，《中华人民共和国行政强制法》正式实施。《中华人民共和国行政强制法》的颁布和实施，对于规范和保障行政机关的行政强制权和保护公民权利，具有重要的意义。作为从事法律职业的普通公民，在对国家法制的进步表示由衷欣喜的同时，我们对立法中和现实中涉及限制公民人身自由的行政强制措施尤为关注。因为，人身自由属于基本人权，若涉及限制公民人身自由的行政强制措施设置不当或被滥用，将直接侵犯公民人权，势必造成严重后果。 限制人身自由的行政强制措施，根据立法和学理的定义，是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制的行为。《中华人民共和国立法法》第八条和第九条规定，对限制公民人身自由的强制措施的事项只能制定法律。《中华人民共和国行政强制法》第九条和第十条规定，限制公民人身自由的强制措施只能由法律设定。由此可见，涉及限制公民人身自由的强制措施只能由全国人大及其常委会通过制定法律的形式设定。 鉴此，在《中华人民共和国行政强制法》颁布后，我们结合法律的规定，对收容教养、收容教育、劳动教养、收容审查这四种适用时间较长、适用范围较广、对公民影响最大且现行有效的限制人身自由的行政强制措施进行了粗浅的研究，结合媒体披露的事实和我们工作和生活中所了解的情况，认为上述限制人身自由的行政强制措施在立法上存在违背法治原则问题，在执行中存在涉嫌侵犯人权的情形，均应当修改或废止。 在《中华人民共和国行政强制法》正式实施之际，我们依照《中华人民共和国立法法》第九十条（“公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见”）和《中华人民共和国行政强制法》第十五条（“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止……公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈”）所规定的程序，以公民的名义正式向全国人民代表大会常务委员会提出如下修改或废止的意见，请立法机关认真考虑研究： 一、对收容教养进行修改，以对未成年人的关爱和保护为原则，制定未成年人不良行为矫正法律。 现行的收容教养又称少年收容教养，是指对未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，在必要的时候由政府依法收容教养的一种行政强制措施。收容教养在我国已经存在几十年，在2011年9月著名歌唱家李双江之子因打人涉嫌寻衅滋事被北京警方收容教养1年而备受关注。 现行收容教养设立的法律依据是全国人大颁布的《中华人民共和国刑法》和全国大人常委会颁布的《未成年人犯罪预防法》，设立机关是全国人大和全国人大常委会。目前收容教养存在的问题主要有： （一）收容教养缺乏具体法律规定，实践中执法随意性大，被收容教养的未成年人及其亲属权益难以得到保障。 《中华人民共和国刑法》和《未成年人犯罪预防法》虽规定可设立收容教养制度，但却未对收容条件、程序、期限、教养措施、被收容人的权利义务和权利救济程序作出具体规定，国务院也未制定执行收容教养制度的行政法规，实践中仅有公安机关内部文件作为依据。而根据我们所能查到公安部文件，收容教养的最长期限竟达四年。是否收容，收容期限都由公安机关自主决定，未经司法审查，没有评估机制，随意性过大。 （二）现行收容教养不符合《行政强制法》行政强制措施的临时性限制的性质和“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”的限制目的，违背法治精神。 （三）现行收容教养不符合保护未成年人的原则，异化为对未成年人的处罚。 这些被收容教养的是有不良行为的未成年人，他们不是犯罪分子，而是全社会更应该特殊保护的孩子，他们需要的是爱和教育。矫正不是处罚，收容教养的场所原先设在监狱，后来变为劳动教养场所，这种脱离家庭和社区联系的所谓强制措施，不符合未成年人保护的原则，也未必有良好的矫正效果。对人身自由的限制程度比对待实行“社区矫正”成年犯罪人还要严厉，已经异化为变相刑事处罚。收容教养期限最长达四年，这也与合行政强制的暂时性限制的性质不符，违背法治精神。 我们建议设立机关尽快对目前收容教养进行重新评价和审查，修改现行做法，回归未成年人保护的目的或重建人科学、人道的未成年人行为矫正法律制度。 二、对收容教育进行修改， 代之以科学、人道的不良行为矫正制度，同时完善相对人的权利保护。 根据相关规定，收容教育是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。收容教育的目的是使卖淫、嫖娼人员改掉恶习，期限一般为六个月至二年。因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以5000元以下罚款。 收容教育设立的法律依据是1991年公布施行的《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》，故收容教育的设立机关也是全国人大常委会。对卖淫嫖娼人员的收容教育制度，大概是由解放后的妓女改造制度发展而来，这种制度在特定历史时期有其合理性和可行性，但在社会发展，公民权利和法治意识进步的今天，收容教育存在诸多问题亟待解决： （一）收容教育期限较长，严厉程度不亚于刑罚，且未经司法审查程序，不符法治精神和人权保护原则。 收容教育期限较长，期限长达六个月至二年，不符合行政强制措施暂时性限制的性质。收容教育内容包括强制劳动，也不符合设立强制措施的“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”的立法目的。 收容审查名义上是行政强制措施，已异化为严厉程度相当甚至超过刑罚的处罚，如此严厉的收容审查，却由公安机关单方决定，未经司法审查，难以保护被收容人员的基本权利，不符合宪法规定的保护人权原则和法治精神。 （二）集中收容教育难以达到使被收容人员改掉恶习的目的。 我们建议修改目前的收容教育制度，制定针对成年人的不良行为矫正法律，实行类似“社区矫正”等自由、灵活的矫正方式，并引入司法审查和行为评估机制，保障被收容教育人员的合法权益，促进社会和谐。 三、立即废除劳动教养，代之以科学、人道的不良行为矫正制度，同时完善相对人的权利保护。 根据官方规定，劳动教养是对不予追究刑事责任的有轻微违法行为且屡教不改者或者无业人员或违纪人员的进行强制劳动和政治教育的一种强制性教育改造措施，性质上属于行政强制措施，劳动教养期限一般为一至三年，必要时得延长一年。 劳动教养的法律依据主要是全国人民代表大会常务委员会在1957年批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》，设立机关即全国人大常委会。劳动教养目前存在的问题很多，主要有： （一）劳动教养人员违法程度和性质低于犯罪，对人身自由限制的严厉程序和期限无异于刑罚，且教养程序未经司法审查，违背宪法的法治和人权保护原则。 （二）劳动教养最长期限长达四年，内容包括强制劳动，不符合行政强制措施暂时性限制的性质。劳动教养内容包括强制劳动，也不符合设立强制措施的“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大”的立法目的。 （三）实践中，劳动教养已经异化为打压正当维权人士或持异质思维人士的工具，譬如普遍存在的对信访人员的实行劳动教养的案例。 劳动教养的设立在五十多年前的特定历史条件下也许有其合理性，但是建设社会主义法治国家的今天，劳动教养的存在已经完全失去正当性和合法性，建议设立机关像2003年废止收容遣送制度一样，立即废止劳动教养制度。 对于有轻微违法行为且屡教不改者，建议立法机关制定针对成年人的不良行为矫正法代之。 不良行为矫正制度应用科学、人道的矫正方式，不应脱离家庭和社区，并引入司法审查和行为评估机制，保障相对人的权利。 四、彻底废除收容审查措施。 收容审查措施根据资料显示是自一九六一年经党中央、国务院批准各地公安机关对轻微违法犯罪的人和流窜作案嫌疑分子采取的强制性行政审查措施。1980年国务院将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养，但收容审查和劳动教养作为两种不同行政强制措施却一直同时存在，近年来虽少见公开案例，但在是实际生活中和制度层面一直存在。 收容审查的主要依据是1980年发布实施的《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，并无没有法律层级的依据。设立机关是国务院。收容审查目前存在的主要问题是： （一）收容审查作为一种行政强制措施，却没有法律层面的依据，违反了《立法法》和《行政强制法》的规定。 （二）收容审查权主要由公安机关行使，但对收容审查条件、程序、期限没有明确的规定，容易侵犯公民权益。 收容审查制度的合理内容早已纳入《刑事诉讼法》和《治安管理处罚法》，实践中目前已较少使用，存在已无必要，但僵而不死，继续存在容易给滥用公权者以借口。所以，建议由全国人大常委会根据《立法法》的规定直接予以撤销或敦促国务院自行废止设立收容审查的文件。 综上，收容教养、收容教育、劳动教养和收容审查四种限制人身自由的行政强制措施，均是在经济社会和法治不发达的特定历史环境下的产物，运行日久、积弊极深，几十年都未作实质性改进。近年来法治进步、公民权利意识增强，国家也更加重视人权保障，但上述四种强制措施已与当下时代格格不入，与宪法规定的依法治国和保障人权背道而驰，民间和学界呼声日隆，可谓已经到了不得不修改或废止的时候。 我们注意到，在《行政强制法》颁布后，全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室已发文要求国务院各地各有关部门做好法规、规章和规范性文件的清理工作，为《行政强制法》的贯彻实施打下良好基础。但上述四种涉及限制人身自由的行政强制措施是由全国人大及其常委会和国务院设立的，修改和废除的权限在全国人大及其常委会，而且实施时间较长，影响较大，修改或废除的难度和阻力也更大。 为此，我们在《行政强制法》实施之际不揣浅陋，为尽公民本分，特撰此建议书投书立法机关，提出修改废止意见和立法建议，希望引起立法机关的注意和重视，对涉及限制人身自由的强制措施予以重新评价和审查，如此，则国民幸甚、法治幸甚！ 公民：寇明国（律师）张磊（律师） |
