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法制日报-法治周末 法律并不是非得要找出一个事实真相，而是在各种事实真相弄不清楚的情况下作出一种选择，即要求排污的企业承担举证责任，这是一种法律的选择 云南省曲靖市发生铬渣污染事件后，由民间组织提起的国内首起公益诉讼，自曲靖中院通知立案以来已经过去8个月，目前只是进行了庭前证据交换，具体开庭时间不得而知。 据统计，过去10年间，中国政法大学污染受害者法律帮助中心参与的环境私益诉讼，污染受害者胜诉并得到执行的案件数量只占三分之一。 制度化破解环境侵权诉讼立案难、举证难、鉴定难等困境的尝试正在进行。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授告诉法治周末记者，受最高人民法院委托，正在起草的环境污染侵权责任法律适用司法解释(专家建议稿)即将面世，旨在破解实践中环境侵权官司的诸多困局。 民间组织作原告：环境公益诉讼历史性突破 铬渣堆放地周边土壤明显发黄，周边水稻田里的水泛着白沫，甚至连距离铬渣几米远的围墙，都结满了黄白色晶体，北京市京伦律师事务所公益律师杨洋如此回忆。 短短一年时间，杨洋先后4次前往云南省曲靖市，就当地铬渣污染事件调查取证。 除了调查取证之外，她和北京盈科(武汉)律师事务所公益律师曾祥斌作为民间组织———北京市朝阳区“自然之友环境研究所”(以下简称自然之友)的代理人，还向曲靖中院递交了起诉状。 与自然之友一同提起诉讼的，还有另一家民间组织———重庆市绿色志愿者联合会(重庆绿联)，代理人为全国律协环境专业委员会创始委员夏军，中国政法大学污染受害者法律帮助中心则派出环境诉讼经验丰富的刘湘律师作为原告的诉讼支持人参加诉讼。 被告一方为两家公司———云南省陆良化工实业有限公司(以下简称陆良化工)和云南省陆良和平科技有限公司(以下简称陆良科技)。 夏军告诉法治周末记者，与公众期待可能不一致的是，这是一起纯粹的公益诉讼，目的是要求污染企业消除铬渣污染，包括承担恢复当地生态的责任，必要时赔偿生态环境损失，为环境污染提供法治化的监管和治理思路。 “我们这个公益诉讼不是直接维护老百姓的权益，那是私益诉讼解决的问题。案件结果无论是判决也好，调解也好，受污染侵害的村民无法从官司中直接获得赔偿，包括他们的损害与铬渣污染有没有关系，在这里得不到答案。”夏军表示。因为在私益诉讼中要证明污染和损害结果之间有因果关系，是一个世界性难题。 今年5月23日至25日，在曲靖中院，原、被告双方进行庭前交换证据，初步发表各自意见，案件何时开庭审理尚不得而知。 “能不能开庭都不好说，法院的主导思想是调解结案。”夏军表示。 杨洋告诉法治周末记者，多年来，自然之友一直在寻求通过法律的手段保护环境。铬渣污染事件发生后，自然之友获知曲靖市中院已设立了专门的环保法庭，且云南省高院会议纪要明确了环保组织可作为原告提起公益诉讼的资格。因此自然之友决定通过公益诉讼的方式，解决目前行政机关监管软弱无力的现状。 自然之友组织部分环境公益律师到陆良县进行调查后，于2011年9月20日和重庆绿联向曲靖市中院提起诉讼，以陆良化工和陆良科技为共同被告，曲靖市环保局被列为第三人。 曲靖中院接到起诉书后，建议两家民间组织与曲靖市环保局一同作为原告。法院认为，把环保局列为原告有利于取证。经过数次协商之后，两家民间组织接受了曲靖中院的建议。 2011年10月19日，曲靖中院受理了自然之友等组织就铬渣污染事件提起的公益诉讼。 这是国内法院受理的首起由民间环保组织提起的公益诉讼。司法界、公益界人士认为，这是“草根”民间组织第一次获得环境公益诉讼的原告资格，具有“里程碑式”意义。 “通过诉讼建立一个规则，避免类似事件的再次发生，让公众知道法律手段能够维护自己的权益，追求更高层次的法治精神。”王灿发教授向法治周末记者表示，这起公益诉讼是我国环境公益诉讼的历史性突破。 但夏军认为，这只是一个特例，恐怕难以得到效仿和复制，因为国内既有能力、又有意愿提起公益诉讼、且具有法律要求的主体资格的民间组织非常少。 不受民诉法限制：建议扩大环保诉讼主体 实际上，在曲靖中院受理这起环境公益诉讼之前，由环境保护部门作为原告提起环境公益诉讼在云南省已有先例。 2010年12月13日，云南省昆明市环保局作为公益诉讼原告，将两家污染企业诉至昆明中院环境保护审判庭，昆明市检察院则以支持起诉人身份出庭。云南首例环境公益诉讼案以环保局胜诉而告终。 云南省环保法庭的组建始于2008年12月，昆明中院环境保护审判庭首家挂牌。云南高院相关文件中明确，环保组织可以作为原告提起环境公益诉讼。但迫于各种压力，法院很少受理环境公益诉讼案件。 据公开报道，全国范围内共有15个省(直辖市)设立了77个环保法庭。 在这种背景下，从2009年至今，官方背景的中华环保联合会作为原告提起的环境公益诉讼一共有6起，其中胜诉两起，调解结案3起，还有一起正在审理过程中。 自然之友相关负责人常成表示，在曲靖铬渣污染事件之前，“草根”组织提起的环境公益诉讼还从未被立过案。 一位北京律师告诉法治周末记者，此前，民间组织之所以难以提起环境公益诉讼，面临的最大难题就是诉讼主体资格缺乏明确的法律支持。例如民事诉讼法将原告限定为“直接利害关系”当事人，使无直接利害关系的公民、法人和其他组织、社会团体难以对环境利益提起公益诉讼。 铬渣污染公益诉讼立案5天后，2011年10月24日，全国人大常委会首次审议的民事诉讼法修正案(草案)增加了公益诉讼制度。 草案拟规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。 今年4月24日，民事诉讼法修正案(草案)第二次提请全国人大常委会审议，二审稿将该条款中的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。 有法学专家和环保人士认为，如果民事诉讼法修改最终能够确立这一条款，无疑将会为民间组织提起公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。 但夏军不这样看。“我现在很悲观，如果民事诉讼法通过了这样的条款，是历史性的大倒退，我们提起的公益诉讼，估计是‘首唱’也是‘绝唱’。” 夏军解释说：“据我了解，‘社会团体’不是像一些乐观人士理解为扩大的社会组织，其实只是社会团体登记管理条例规定的组织，是官办的社会组织。” 王灿发对法治周末记者表示，如果民事诉讼法将公益诉讼的主体集中于社会团体，就是把民非(民办非企业单位)全部排除在外了。 在环保方面，自然之友和大多数民间组织一样，属于“民办非企业单位”，从法律上看不算“社会团体”。 “有人认为公益诉讼终于得到立法的认可。但我个人认为，这是‘伪公益诉讼’，是由国家机关和官办社会团体包揽的公益诉讼，真正愿意做公益诉讼的‘草根’组织却被排除在外。”夏军认为。 王灿发告诉法治周末记者，他所在的环境资源法研究所受最高人民法院委托，已经初步完成环境污染侵权责任法律适用司法解释(专家建议稿)的起草，以解决环境侵权诉讼司法实践中的一些难题。 对于谁能提起环境侵权案件，专家建议稿按照主体扩大的思路对现行法律进行解释。 “如果我们仅仅解释侵权责任法的4个条款，那就没有太多的发挥空间。”王灿发认为，如果把司法解释的法律依据扩大到相关环境保护法律，包括侵权责任法、民法通则、环境保护法、水污染防治法等，空间就大得多，并且不受民事诉讼法修改的局限。 根据环境保护法的规定，任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 “如果把这个控告权解释为起诉权的话，那就是任何单位和个人都可以去起诉。如果把这个纳入司法解释，就把环保公益诉讼的主体放开了。”王灿发向法治周末记者解释。 环境损害评估难：鉴定机构需具备双重资质 曲靖中院立案之后，几位参与公益诉讼的律师多次到陆良县进行取证。他们在污染现场发现，污染情况比他们想象的还要严重。 “我们要继续诉讼，污染范围、污染程度一定要搞清楚，以及生态恢复所需费用，最后还是要通过具备评估能力的鉴定机构得出结论。”杨洋告诉法治周末记者。 在寻找鉴定机构时，两家民间组织发现他们遇到了一道几乎难以逾越的“坎儿”，那就是“遇到了鉴定难题，找不到相应机构进行鉴定”。 夏军向法治周末记者透露，生态环境损害评估是一个科技含量非常高的领域，基本被环保部门垄断，比如环境科学院(所)，但他们不愿介入此案。 法院要求鉴定机构同时具有司法鉴定资质，这就更是难上加难，杨洋说。 两家民间机构先是联系福建省一家具有司法评估资质的鉴定机构，对方报价近700万元，对他们来说这是难以承受的巨额鉴定费用。2011年，自然之友全年总支出亦不过500万元。 他们又联系其他一些具有鉴定技术能力和人员的机构，但这些机构没有司法鉴定资质。“我们一直在寻找既有评估能力、鉴定资质，费用又在可接受范围之内的鉴定机构，但一直没有解决。”杨洋说。 王灿发告诉法治周末记者，在我国，鉴定难一直是提起环境侵权诉讼的一个瓶颈。 在此次铬渣污染环境公益诉讼中，如果没有生态环境损害评估鉴定，即便两家民间组织胜诉，法院也无法判定被告的赔偿金额。 王灿发透露，经过污染受害者法律帮助中心的推动，鉴定机构的问题已经引起国家环境保护部的重视，并专门下发文件在各地推动环境评估机构的建立，比如说各地的环境科学研究院(所)建立鉴定中心。 王灿发认为，未来应该建立中立的、社会化的第三方鉴定机构，环境保护部门负责环境评估资质认定，司法行政部门负责司法鉴定资质认定，具备双重资质的机构出具的报告可以作为证据提交给法庭。 夏军则认为，鉴定机构应该社会化，政府应该鼓励和支持社会化的鉴定机构面向大众接受委托，监测、鉴定、评估生态环境损害。 王灿发向法治周末记者表示，目前建立上述鉴定机构非常困难，环境污染侵权责任法律适用司法解释(专家建议稿)的制度设计是，设立专家证人制度，同时承认没有司法鉴定资质的专门环境损害评估中心出具的报告能够作为证据。 接受法治周末记者采访时，杨洋表示，下一步会继续寻找具有司法鉴定资质的机构，并且已经有了初步目标。 司法解释具雏形：期待破解环境维权难题 两家民间组织提起的首起铬渣污染公益诉讼，是我国法院受理的为数不多的其中一起环境案件。 环境保护部发布的《全国环境统计公报》表明，截至2008年年底，涉及环境的来信数量已达8万封左右，来访数量约7万批。 但据最高法院的统计，2008年，全国法院一审环境污染损害赔偿案件1509件。 中华环保联合会此前发布消息称，据不完全统计，我国每年的环保纠纷案件有10多万件，但起诉到各级法院的不足1%。 污染受害者法律帮助中心办理的环境案件，超过30%的起诉长期不被受理，大概有25%的案件污染受害者败诉，部分案件污染受害者虽然胜诉但得不到执行，污染受害者能够胜诉并且被执行的案件大约只占三分之一。 在夏军多年代理环境侵权诉讼的经历中，他感觉，十年前，环境案件相对容易进入诉讼环节，但现在已经非常难了。 一方面环境案件越来越多，另一方面司法实践不尽如人意。“在这种情况下，法院如何审理环境案件，维护受害者的权益，不仅需要法律的原则规定，更应该有可操作性的规范，就需要起草一部环境侵权方面的司法解释。”王灿发表示。 今年4月，王灿发带领的团队受最高法院委托开始起草专家建议稿，同时接受委托的还有中国环境科学学会。 王灿发同时是中国环境科学学会环境法学分会会长。“环境科学学会有物力资源，环境资源法研究所有智力资源。我们积累了大量的司法实践经验，参与了多部环境保护法律、法规的起草，曾经召开了环境损害赔偿立法国际研讨会，在这方面做了大量工作。” 王灿发表示，目前已经起草出来一个将近30条的司法解释文本。 在举证责任上，专家建议稿拟规定被告举证制度，在确立责任的归责原则上，实行无过错责任，排污者即使是合法排污，即使主观上没有任何要对别人造成侵害的主观故意或者过失，也要承担责任。 “法律并不是非得要找出一个事实真相，而是在各种事实真相弄不清楚的情况下作出一种选择，即要求排污的企业承担举证责任，这是一种法律的选择。”王灿发解释说。 在诉讼费用的负担方面，由于绝大多数环境侵权诉讼的标的额非常大，比如养殖业的渔民，本身损失就很大，再拿出诉讼费，他就没钱打官司。 专家建议稿拟规定：对于环境侵权案件，法院应当全部实行缓交或免交诉讼费用。 据了解，专家建议稿除了明确诉讼主体、证据与举证责任、环境侵权归责原则之外，还包括因果关系认定、环境侵权的责任分配、责任承担方式、连带责任等方面。 目前，中国环境科学学会的专家已经到江苏、四川、云南等地调研，了解实际情况，调研将在7月结束。 “我们的调研结束之后，将会找一个途径对专家建议稿公开征求意见，比如通过我们的网站。”王灿发告诉法治周末记者。 今年12月20日前，定稿的专家建议稿和配套的调研报告将递交最高法院。 对于目前正在进行中的这起环境公益诉讼，杨洋估计等不到司法解释的出台。“实地调查之后感触还蛮多的，村民的生活状态、包括他们喝的水，你看了以后就会觉得很痛心，通过法律的方式去维权，真的是特别特别难，对村民来说，更是难上加难。”杨洋说。（陈磊） |
