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正义网-检察日报
一、检察改革的总体进展情况 党的十七大从建设社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度，提出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”的要求。2008年底，中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(中发〔2008〕19号)，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面，就深化司法改革进行了总体部署。 中央19号文件下发以来，高检院党组高度重视，将改革工作作为重要的政治任务来抓。高检院和各省级院分别成立了改革领导小组，把检察改革工作摆上重要议事日程。曹建明检察长多次作出重要批示，要求抓好中央19号文件的落实工作。2009年2月，高检院制定下发了《关于贯彻落实<中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见——关于深化检察改革2009—2012年工作规划》及工作方案，各地检察机关根据高检院的部署，强化组织领导，积极制定工作细则，完善衔接配套机制，认真落实各项改革措施。在党中央的坚强领导下，在有关部门的大力支持和密切配合下，经过各级检察机关的共同努力，检察体制和工作机制改革呈现重点突破、整体推进、扎实有序、成效明显的良好局面。截至目前，中央19号文件确定的，高检院牵头的7项改革任务和《检察改革规划》确定的各项改革任务也已基本完成。一批改革文件相继出台，一些改革措施已初显成效，长期制约检察工作科学发展的一些体制性、机制性、保障性障碍得到不同程度的缓解，不断深化的检察改革为中国特色社会主义检察事业注入了强大动力。 二、深化检察改革的重点及成效 党的十七大以来，检察机关始终把强化法律监督、强化对自身执法活动的监督和强化队伍建设作为检察改革的重要目标和任务，采取了一系列改革措施，取得了明显成效: (一)强化法律监督职能的改革取得重大进展 加强诉讼监督、保障司法公正、维护社会公平正义，是检察机关的重要职责。为落实中央关于强化检察机关法律监督职责的要求，高检院制定了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，单独及会同协办单位出台一系列改革措施，对完善监督范围、明确监督手段、健全监督机制、提高监督效力等提出了明确要求。 ——完善诉讼监督范围。高检院会同公安部制定下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》，明确规定检察机关对于公安机关不应立案而违法立案的情形应当进行监督，从而将违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷等违法立案情形纳入了检察监督范围。明确了检察机关对侦查机关违法采取搜查、扣押、冻结等措施，侵害公民合法财产权益的，有权进行监督。会同最高人民法院会签下发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，明确和完善了民事、行政诉讼检察监督的范围和程序，将生效调解和民事执行明确纳入检察监督范围。 ——增加诉讼监督手段。高检院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部会签下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查核实、建议更换办案人等方式进行监督，调查核实可以询问当事人、知情人，查阅、复制、摘抄、调取有关材料等。“两高”关于民事审判与行政诉讼监督及民事执行监督的会签文件也明确规定了再审检察建议、检察建议等监督手段，丰富了监督手段体系。 ——健全诉讼监督工作机制。会同有关部门联合发布的一系列改革文件，依法明确、规范了检察机关调阅审判卷宗材料的程序;建立了案件情况通报、信息共享平台、同步抄送备案、列席相关部门会议等制度;进一步健全非法证据排除机制、监管场所和刑罚执行监督机制;配合人民法院量刑规范化改革，在试点基础上开展量刑建议工作，促进量刑公开透明、均衡公正，服判息诉率明显提高，司法公信力进一步提升。 (二)对自身执法活动的监督制约机制逐步完善 强化检察机关执法办案内部监督制约机制建设是本轮深化检察改革的重点之一。根据党的十七大报告提出的决策权、执行权、监督权既有效协调又相互制衡的原则，高检院按照中央的改革部署，推出了一系列强化自身监督制约的改革措施。 ——推行职务犯罪审查逮捕程序改革。为了改变职务犯罪案件的侦查、逮捕在同一检察院内运行，制约效果不明显的问题，从2009年9月起在省级以下(不含省级)人民检察院有步骤地推行逮捕职务犯罪嫌疑人报请上一级人民检察院审查决定的制度。这项改革充分展示了检察机关强化对自身执法活动监督制约的决心。改革实施以来，全国检察机关办理的职务犯罪案件不捕率与改革前相比，有了较为明显的上升，而捕后撤案率、不起诉率、无罪判决率均有所下降。实践证明，这项改革强化了对职务犯罪侦查活动的监督制约，促进了执法规范化和侦查模式的转变，使职务犯罪案件逮捕质量明显提高，在切实保障犯罪嫌疑人合法权利的同时也优化了基层院执法环境。 ——侦查权与抗诉权相分离，完善内部分权制约机制。为切实强化检察机关执法办案各环节中不同性质权能之间的有效制衡，高检院决定，各级人民检察院的抗诉职权与职务犯罪侦查职权由不同业务部门行使，规范了抗诉工作与职务犯罪侦查工作的内部职责分工和协作配合，防止因同一部门权力过于集中导致权力被滥用。 ——完善对执法活动的内部监督制度。通过落实和完善讯问全程同步录音录像制度，全面推行检务督察制度，进一步完善巡视工作制度，推行领导干部廉政档案制度和检察人员执法档案制度，实行下级院检察长向上级检察院述职述廉制度，完善领导干部失职渎职责任和检察人员违纪违法责任追究制度、执法过错责任追究制度，规范检察人员与律师交往行为、完善上级人民检察院对下级人民检察院执法活动的监督制度等一系列措施，进一步强化了检察机关内部监督的刚性和力度。 ——全面推行人民监督员制度。在充分总结2003年以来试点经验基础上，从2010年10月起在全国检察机关全面推行了人民监督员制度，并改革了人民监督员的选任方式，扩大了人民监督员的监督范围。截至2011年底，全国共选任人民监督员41000多名，监督案件33000多件。改革后的人民监督员制度进一步增强了公信力与监督活动的公正性，有利于更好地规范检察执法行为，并为人民监督员制度的法制化积累经验。 ——深化检务公开。完善接受人大监督、民主监督、社会监督的机制和措施，开通全国人大代表、政协委员联络专网和专线电话，完善检察新闻发布制度，举办“检察开放日”活动，完善不起诉、申诉案件听证制度，推行检察法律文书释法说理改革，不断深化和拓展检务公开，打造阳光检务，以公开促公正，产生了良好的社会反响。 (三)贯彻落实宽严相济刑事政策工作机制更加健全 根据中央的部署要求，高检院将深入推进三项重点工作、贯彻宽严相济刑事政策作为深化检察改革的重要内容，不断提升检察机关化解社会矛盾、创新社会管理、维护社会和谐稳定的执法能力和水平。 ——探索健全体现宽严相济的案件办理工作机制。健全检察环节贯彻“严打”方针的经常性工作机制，对严重影响社会和谐稳定的刑事犯罪及时介入，依法引导侦查取证，增强“严打”的针对性和有效性，努力维护社会和谐稳定。通过健全办理未成年人犯罪案件工作机制，健全快速办理轻微刑事案件工作机制，探索对轻微刑事案件建立检调对接机制、对当事人达成和解的轻微刑事犯罪案件从宽处理机制等，进一步提高诉讼效率、节约司法资源、及时化解社会矛盾，实现办案的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。 ——建立健全刑事被害人救助制度，完善检察机关国家赔偿工作机制。高检院会同最高人民法院等单位共同出台了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，明确了救助范围、条件、程序和资金管理等内容，进一步落实了检察机关实施刑事被害人救助的配套工作机制。2010年1月至2011年12月，全国检察机关共发放刑事被害人救助金8557万元，使一批刑事被害人及其近亲属因犯罪所造成的生活困境得到了有效缓解，切实化解了社会矛盾。根据修订后的国家赔偿法，高检院及时研究制定了相关工作意见，进一步完善保障赔偿请求人合法权益的具体工作机制，规范了办理赔偿案件与开展赔偿监督工作的具体程序。 ——健全举报工作机制和执法办案风险预警评估机制，提高化解涉检信访矛盾纠纷的水平。高检院开通了12309职务犯罪举报电话和举报网站，推行预约接访、民生热线等措施，为群众举报职务犯罪线索提供了更加便捷、安全的渠道。建立检察环节执法办案风险预警评估机制，及时研判评估可能存在的风险因素并同步制定化解方案，有效实现案结事了与息诉罢访。 ——完善职务犯罪惩治和预防工作机制。会同中央纪委等部门制定《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》，建立了有效惩治和预防渎职侵权违法犯罪的工作机制;结合办案深入开展职务犯罪预防，推进侦防一体化机制建设，完善行贿犯罪档案查询系统，建立预防职务犯罪年度报告制度，促进了反腐倡廉建设。 (四)检察机关组织体系和干部管理制度改革正在深入推进 强化基层院建设，优化检察队伍素质，是提高检察机关法律监督能力的根本途径，也是本轮检察改革的重要内容。 ——健全基层院建设和干部培训制度，夯实检察事业发展根基。高检院制定了《2009—2012年基层人民检察院建设规划》等文件，完善了以执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化建设为目标的基层院建设工作机制。积极探索开展派出检察室、巡回检察等工作，推动检察工作重心下移、检力下沉，促进法律监督触角向基层延伸，进一步夯实了检察机关的基层基础工作。积极推进教育培训工作的科学化、规范化和制度化建设，制定出台了一系列旨在加强检察人员职业道德体系和执法行为规范建设的改革文件，促进树立忠诚、公正、清廉、为民的核心价值观，有效规范检察人员职业行为和职业道德操守。 ——健全检察委员会制度，提高业务决策能力和水平。高检院修改完善了检察委员会议事和工作规则，制定了检察委员会专职委员选任及职责暂行规定，加强检察委员会办事机构建设。各级检察院积极改善、优化检察委员会的人员和知识结构，提高了检察委员会议事质量和水平，保证检察委员会作为检察机关最高业务决策机构对重大、复杂、疑难案件和检察业务工作重大问题的科学决策、民主决策、依法决策。 ——积极推进干部管理体制改革，完善检察人员工资待遇和职业保障制度。高检院会同有关部门下发了政法干警招录培养体制改革试点方案，拓宽基层检察机关人员准入渠道，2008年以来基层检察院招录定向培养大学生共3300余人，为基层检察机关特别是中西部和其他经济欠发达地区的基层检察机关提供人才保障和智力支持。出台公开选拔初任检察官的实施意见，会同有关部门联合下发了解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知，为有效缓解检察机关案多人少的突出矛盾提供了政策依据。会同中组部制定下发《检察官职务序列设置暂行规定》，正在研究制定检察人员分类管理框架方案，为建设高素质、职业化的检察官队伍提供制度保障。根据检察机关司法警察工作的性质特点，明确司法警察的职责和权限，规范警务运行和人员管理机制。认真落实从严治检、从优待检要求，会同相关部门研究完善检察人员工资待遇、相关津贴、补贴和因公伤亡的医疗抚恤待遇，加强检察人员职业保障。 ——铁路检察院管理体制改革稳步开展。高检院根据2009年与中央编办、铁道部、最高人民法院共同会签下发的铁路公、检、法管理体制改革意见，出台了改革实施方案，明确了管理制度、业务管辖、经费保障、资产移交、人员过渡等重要问题和改革实施的进度安排，保证了改革调整时期人员思想不乱、队伍不散、工作不断。截至目前，全国76个铁路检察院移交协议的签订工作已全部完成，铁检管理体制改革迈出了重要步伐，取得了阶段性成果。 (五)检察经费保障体制改革取得重大突破 以落实政法经费保障体制改革为重点，着力提高全国检察机关的检务保障水平。 ——检察机关经费保障明显改善。在中央有关部门的大力支持下，2008年以来，全国检察机关财政拨款从171亿元增加到近400亿元，中央财政转移支付资金从9.3亿元增加到47亿元。省级转移支付资金也有较大幅度的增长，检察机关特别是中西部困难地区的基层检察院的经费保障有了明显改善。 ——检察机关基础设施建设明显加强。高检院会同财政部制定了《县级人民检察院基本业务装备配备指导标准(试行)》，为分配使用中央和省级财政转移支付装备资金、加强科技装备建设提供了政策依据;修订了《人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准》，充实建设内容，增加建设面积标准，为继续推进“两房”建设提供了政策依据。“十一五”期间，检察机关争取中央补助投资43.62亿元，支持新建“两房”项目2537个，全国检察机关基础设施建设取得了历史性成绩。 ——检察机关科技强检步伐明显加快。通过制定人民检察院司法鉴定实验室建设规划，完善检察机关司法鉴定管理和工作制度，完成了国家级司法鉴定机构建设，规范了法医、文检、司法会计、电子物证、理化、心理测试等专业技术工作。大力推进检察机关信息化建设，启动电子检务工程，98.9%的检察院联入专线网，99.1%的检察院建成局域网。制定实施《“十二五”时期科技强检规划纲要》，加快开发检察业务统一应用软件，检察工作科技含量进一步提升。 检察改革所取得的上述成效，是党中央和中央司法改革领导小组坚强领导、人大有力监督、政府和社会各界大力支持的结果，也是全国检察机关共同努力的结果。检察改革取得的成效充分证明，中央关于深化司法 体制改革的决策部署是完全正确的。 三、推进检察改革的主要体会 (一)始终坚持中国特色社会主义政治发展道路和法治建设道路，努力实现检察工作政治性、人民性和法律性的有机统一 中国特色社会主义检察制度体现了政治性、人民性和法律性的有机统一，这是区别于西方国家检察制度的本质所在。检察改革要使这一优势得到进一步充分发挥，必须坚持党的领导，必须符合我国人民民主专政的国体和人民代表大会根本政治制度的政体，必须以马克思主义法律观和社会主义法治理念为指导，毫不动摇地走中国特色社会主义政治发展、法治建设道路，确保改革坚持正确的政治方向，确保有利于加强和改进党对检察工作的领导，有利于更好地接受人大监督，有利于社会主义检察制度的自我完善和发展，更好地实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。 (二)始终坚持围绕中心，服务大局，努力实现检察工作服务科学发展与自身科学发展的有机统一 服从、服务于党和国家工作大局，是检察机关的政治责任和重要使命，也是检察改革的基本遵循和检验改革成效的重要标准。必须避免为改革而改革，自我封闭搞改革的误区，把检察改革工作放在党和国家工作大局中来谋划和推进，找准检察改革服务大局的切入点、着力点，检察工作才能更好地融入经济社会发展大局，在党和国家事业发展中发挥应有的作用;才能有效解决检察工作面临的突出矛盾和问题，实现自身科学发展。 (三)始终坚持突出重点，带动全局，努力实现强化法律监督与强化自身监督的有机统一 强化法律监督与强化自身监督，是中央司法体制改革部署提出的明确要求，是贯彻落实科学发展观，实现检察工作科学发展不可或缺、相辅相成的两个方面，是检察事业的立身之本和发展之基。检察机关要在推进依法治国的进程中发挥更大的作用，要顺应人民群众的新要求新期待，必须下大力强化法律监督，维护社会公平正义。同时，检察机关作为法律监督机关，更要加强自身监督，确保检察权依法正确行使。不断健全和完善自身监督制约机制，保证检察机关做到自身正、自身硬、自身净，严格公正文明廉洁执法。 (四)始终坚持检察机关的宪法定位，努力实现敢于监督、善于监督与依法监督、规范监督的有机统一 法律监督是我国宪法赋予检察机关的性质和职能定位，也是我国检察制度区别于西方国家检察制度的重要标志。检察机关的法律监督是社会主义监督体系的重要组成部分。要始终坚持检察机关的宪法定位，切实承担法律监督使命，紧紧围绕履行好各项法律监督职能，深入推进检察改革，科学配置检察职权，不断完善法律监督的范围、程序和措施，不断探索法律监督的特点和运行规律，努力做到敢于监督、善于监督与依法监督、规范监督的有机统一。 (五)始终坚持把人民放在心中最高位置，努力实现满足人民司法需求与接受人民监督的有机统一 检察权源于人民，必须用来服务人民。因此，要把人民放在心中最高位置，坚持检察工作以维护人民群众权益为根本，坚持发挥人民群众参与和监督司法的作用。检察改革必须充分听取人民群众的意见、充分体现人民群众的意愿、充分发挥我们党密切联系群众这一最大政治优势，真正在思想上尊重群众、感情上贴近群众，做到改革为了人民、依靠人民、惠及人民，不断满足人民群众对检察工作的新要求新期待，着眼于解决人民群众反映强烈的突出问题，自觉接受人民群众的监督和检验。 (六)始终坚持上下结合，统筹协调，努力实现尊重基层首创精神与依法推进改革的有机统一 检察改革是一种创新，改革的源头活水来自实践、来自基层。必须坚持解放思想，实事求是，与时俱进，勇于变革，凝聚各方面的智慧，汇集各方面的力量，将各级检察机关特别是基层检察机关改革的积极性、创造性保护好、引导好、发挥好，及时发现总结实践中创造的新的做法、新的经验;另一方面，检察改革涉及到检察权的配置和职能定位，涉及到体制机制的调整和与有关方面的关系，事关重大，牵涉面广，政治性、政策性、法律性强，必须遵循司法统一的原则，在中央的领导下，统一规划、统一组织实施，自上而下地推行。既避免操之过急、盲目冒进，又防止消极畏难、无所作为。同时，必须坚持依法推进改革的原则，防止以改革为名，擅自突破法律的规定，对涉及法律制度、管理体制等制度性层面的改革，由中央统一部署、有序推进。其中，改革事项与现行法律规定不一致的，提请立法机关按程序修改法律后实施，重大改革事项，报请中央批准，先行试点，取得经验后再予推行。 (七)始终坚持从中国实际出发，努力实现立足国情与吸收借鉴国外境外有益做法的有机统一 中国特色社会主义检察制度没有现成模式可循。中国检察制度的确立、巩固与发展，同中国社会主义政治制度的确立、巩固与发展紧密相连，同中国的历史渊源、民族特点和文化传统相适应。检察改革必须从我国国情和实际出发，旗帜鲜明地反对和坚决抵制西方各种错误政治观点、法学观点的渗透和影响。同时，中国特色社会主义检察制度又是与时俱进的开放体系，需要适应时代发展和社会进步的要求，不断吸收和借鉴人类社会法治文明的一切有益成果。因此，检察改革既立足于国情、又放眼世界，把继承我国优秀的文化传统与吸收西方先进经验有机结合起来，把历史与现实有机结合起来，走出一条中国特色的检察改革之路。 检察改革是一项长期而艰巨的任务。今年3月，第十一届全国人大第五次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，这是我国刑事诉讼法继1996年之后的又一次重大修订。这次修订根据经济社会和民主法治建设的新形势，以国家立法的形式体现了近十几年来司法改革的成果，对于完善刑事诉讼制度、推进国家的法治建设、建设中国特色社会主义司法制度具有重要意义，也必将有力地推动当前和今后一个时期的司法体制改革和检察改革。下一步，检察机关将按照党的十八大的战略部署，进一步深化检察改革，充分发挥检察职能，为经济社会全面发展、为建设社会主义法治国家作出新的贡献。 |
