焦作公开债务预算被指无法律依据 公众热情不高

　　焦作预算公开的“孤军”之困

　　公开政府债务预算被指无法律依据；焦作市财政局长认为改革还需国家完善相关法律

　　 核心提示

　　在呼吁政府财政公开、“三公”公开日益高涨的今天，河南焦作市十多年前就已做到财政全透明，预算公众参与的财政制度改革。

　　如今，焦作市的预算改革面临攻坚战。钱从哪来，花到何处已向公众公开，但是如何评价花钱的效果还是难题。

　　焦作的预算绩效评价改革已推行6年，目前仍有难度。12月初，焦作市财政局和中国发展研究基金会签下合作协议。该基金会将对焦作市15个项目涉及3亿资金进行绩效评价。效果如何公众将拭目以待。

　　财政公开对申相臣来说，早不是什么新鲜事。

　　这位河南焦作市财政局长1998年开始推动财政改革。经过十多年财政公开，焦作市政府、各单位钱怎么来，花到哪，如今已公开到每一笔款项。

　　别的地方还在为政府预算是否是“国家机密”争论时，还在为“三公消费”公布犹豫时，焦作市已在全国率先实现政府财政公开，预算公众参与。

　　但申相臣仍觉得财政改革，单靠市委、市政府重视，靠地方出台文件支持，还是不能长久。

　　“外面大雪纷飞，里面不可能百花盛开。”申相臣说，焦作市属于5级政府的中间层，要想把预算改革长久坚持下去，还要靠国家大环境和法制法规的健全完善。

　　清家底促预算公开

　　焦作市财政改革公开始于2000年。

　　12月5日，申相臣回忆，1998年时，以煤炭为经济支撑的焦作市遭环保政策调整、亚洲金融危机的冲击，经济增长和财政收入均负增长。

　　财政吃紧，甚至公务员的工资也不能足额发放。

　　焦作市财政局办公室工作人员李新龙回忆，当时为解决资金问题，市里扣发公务员400元工资，4年后才还上。

　　财政捉襟见肘的局面却成了财政改革的契机。

　　申相臣说，当时乱收费、乱摊派严重，经济秩序混乱、会计信息失真，甚至各单位有多少钱，有多少小金库，连市委书记、市长也不甚清楚。

　　为了清家底，焦作市委、市政府决定釜底抽薪，收回各单位的财权。

　　1999年，为确保各单位财务信息真实，焦作市推行会计委派制。

　　首先由银行封存所有单位账户，没收各单位的财务章，然后由市财政局统一派驻会计，管理各单位财务。

　　焦作市粮食局当时负责财务工作的王土舢回忆，那次行动，很多人不理解，认为是财政局要扩权。

　　这个行动触动很多人的利益，持续半年才得以完成。

　　“有的会计都吓跑了。”申相臣说，清查出来的钱，有的很隐蔽，甚至单位班子也不知道，要不是那次清理，这些钱很难浮出水面。

　　经清查发现，分散在各单位的小金库、账外账、闲置资金共计2亿多，相当于当时焦作市财政收入的三分之一。

　　实行会计委派制为此后的财政综合改革会打好铺垫。

　　钱收回来后，怎么花，要给各单位和市民一个交代。随后，焦作开始进行预算公开、政府采购公开、社会听证、绩效管理等一系列改革。

　　债务公开遭质疑

　　11年过去，焦作的财政改革已走在全国前列。

　　中央部门预算去年才开始公布，而焦作市部门预算公开早已细化到项。

　　以焦作市委为例，公开的项目中包括：今年车辆交通费35万元、业务招待费为3万、领导办公电话费3万、地厅级离退休干部参观疗养费8万元等。

　　这些对其他地方来说，还被当做“国家机密”不予公布。

　　路国贤，焦作市市委书记。在焦作市财政局官网上，同样可以查到他的工资单：职务工资1410，级别工资1387，国家保留津贴40，工作性津贴1200，生活性补贴1640，住房公积金738，所得税39.76，应发5677，实发工资4899.24。

　　这只是焦作市财政公开的一个细节。

　　焦作市年度预、决算，部门预、决算，预算执行等信息都已在政府网站上公开。

　　上海财经大学教授蒋洪的团队评价称，焦作是中国财政透明度最高的地方。

　　焦作市2011年的预算由9本预算组成，这也是中国目前公开的，最完整的地方政府预算。

　　9本预算包括公共预算、社会保障预算、政府债务预算、政府采购预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、政府投融资预算、非税收入预算和社会性别反应预算。

　　而在国家层面上，社保基金预算还正处于试编阶段。另外，政府债务预算和非税收入预算尚没有启动。

　　以地方政府债务为例，如不是今年国家审计署对债务进行审计，迄今各界仍在为中国有多少地方政府债务而争论不休，而焦作早在2004年就编制了债务预算。

　　回顾第一次债务预算，当时的债务科科长滑爱萍说，“其实很简单，就是一张到期偿还的债务表。”

　　但债务预算并不好编，滑爱萍说，一旦编入预算，整个债务关系就会暴露。预算还要公开，当时的压力不小。

　　焦作市财政局预算编制局局长任立宏说，债务有政府的、有各单位的，到还款时，摸不清底不行。比如学校，把教学楼抵押贷款，若还款不及时，教学楼被查封可咋办？

　　2008年，焦作市债务预算已运作几年，但招来的却是其他地方的争议。

　　滑爱萍回忆，在全省债务预算工作会议上，很多地方财政部门的人都说焦作“闲的没事干”，增加编制工作量不说，债务到期还要求各部门还债。

　　争论最多的还是缺乏法律依据。

　　根据相关法律，地方政府不能举债，举债已属违法。政府怎么能给债务编预算？

　　对此，申相臣说，地方政府能发债券，实行融资性债务，为什么就不能承认。“越是掩盖，到还钱的时候没钱，岂不更被动？”

　　预算听证会的尴尬

　　看似简单的财政信息公开，执行起来也并非易事。

　　财政的钱怎么花，公开之后怎么才不会招来非议？对此，焦作市财政局动了一番脑筋，比较传统的就是举办听证会。

　　迄今为止，焦作市针对预算举行11场听证会。由此，焦作也成为全国“参与式预算”改革的先行者。

　　“参与式预算”最早起源于巴西。它是通过一系列民主讨论会形式，吸纳公众参与公共资金的分配、公共政策的制定过程。

　　但对这个洋名词，申相臣在推行预算听证时并没有听过。他说，举办听证会只是想让公众了解为什么要花这个钱，“不能空口说就是透明”。

　　但首场听证会就遭遇尴尬。

　　第一场听证会只有一位市民报名，最终这个人还没来。

　　王土舢作为专家代表，从2004年第一次参加听证会，此后的大部分听证会他都参加了。

　　王土舢认为，作为专家代表，他对财务工作熟悉，但对很多项目也不专业，每次参加前，还要去查资料，有时候还要调研。

　　他坦言，听证会上，有些市民确实因对事项不了解，参与不积极也是事实。

　　据他观察，焦作市预算公开，公众参与的热情并不高。像他对预算工作比较熟悉，还对其他部门的预算兴趣不大，何况他人。

　　申相臣也坦言，与美国预算草案公开后，美国老百姓能提很多意见相比，焦作的预算听证会，即使像公交补贴这样的民生项目，参与者也寥寥。

　　“人家做了100多年，我们才搞几年，需要一个过程。”申相臣说，政府公开是一回事，参与者有没有监督能力是另一回事，不能因公众监督水平不高，就不公开。

　　“政府花不好钱要问责”

　　焦作财政改革的核心是财权分离为“四权分立”。

　　焦作市财政局组建四个机构：预算编制局、预算执行局、预算监督局和绩效评价中心。

　　滑爱萍如今是焦作市财政局绩效科科长。说起绩效评价，她直言不好做，没有固定的模式，也没有成熟的目标评价体系，公信度和权威性大打折扣。

　　焦作预算绩效评价从2005年开始，当时只能对预算结果评价。

　　随后，焦作市又对预算管理全过程绩效评价，将以前50万以上的项目设定绩效目标，扩大到所有资源枯竭型城市转型项目。

　　为使评价有公信力和说服力，焦作市财政局和中国发展研究基金会合作，引入第三方评价。

　　申相臣说，国外的预算评估，评价指标体系是关键。而中国目前预算绩效的考核体系目前还不完善。

　　对此，申相臣举例称，要评价政府预算的绩效，需要历史数据对比，绩效管理还要引入社会监督，把结果信息公开。

　　为了让预算单位重视绩效，有些地方提出将绩效结果和第二年部门的预算挂钩，绩效好可以增加预算，绩效不好则削减预算。

　　这种看似较好的激励措施，滑爱萍却认为很难推行。要评价政府花钱的效果，目前主要是评价指标体系设定比较简单，从全国看尚无很好的办法。

　　滑爱萍认为可行的办法是，将绩效结果列入政府对部门的考核指标中。

　　对此，申相臣建议，今后应在政策层面明确预算绩效管理，引导政府花好钱，“花不好钱要问责。”

　　申相臣坦言，以前靠地方党委、政府支持，靠地方出台文件支持，焦作财政预算改革才走到今天。“但仅靠这个长久不了，需要法律和大的制度支撑，才能真的经得起实践和历史检验。”