财政部财科所副所长：三公经费并非越少越好

　　编者按

　　从“三个3000亿”的社会议题到“预算公开透明”的政策论题，“三公”经费问题已成今年各地“两会”必谈，甚至是必须有所突破的话题。北京“两会”上，“三公”经费预算首次纳入预算报告，北京市2012年的“三公”预算较2011年减少2000万。深圳“两会”明确提出，将适时向社会公开市级政府部门“三公”经费的2012年预算和2011年决算情况。浙江“两会”上，69个省级预算单位部门的部门预算都要提交“受审”。经费要压缩，数目要公开，“三公”经费改革将进一步科学化、透明化。然而，“三公”经费的改革，是不是钱花得越少越好？多少才算“合理”？

　　数字之道：八招教你看懂三公经费

　　财政部财政科学研究所副所长 刘尚希

　　曾有学者推测，全国每年公费接待3000亿，公车消费3000亿，公费出国3000亿。虽然这“三个3000亿”的数字并不准确，但数字是否准确并非首要问题，社会关注“三公”经费，主要是关心政府运行费用的情况到底如何。这反映了社会的一种诉求：要求政府在自身运行费用情况方面提高透明度。正是在这个背景下，中央政府开始公开“三公”经费。

　　2011年，“压缩”是一大进步

　　2011年，国务院常务会议要求中央部门在2011年6月全国人大常委会审议批准中央财政决算后，公开2010年“三公”经费决算支出和2011年“三公”经费预算支出。

　　国务院总理温家宝在2011年的政府工作报告中强调：“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事。”政府部门进一步加快了公布“三公”的步伐。

　　“三公”经费，即因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费，是涉及到行政公开、政府预算公开的一个重要内容。去年，政府各个部门对于自己的“三公”经费“或粗或细”都有所公布，虽然还存在各种问题，但值得肯定的是，在当前整体经费上升的情况下，2011年“三公”经费做到了压缩。

　　公开难，难在哪里

　　有一点值得注意，2011年中央公布“三公”经费的时候，每个部门公布的步调并不一致。

　　科技部在2011年4月14日率先公开“三公”支出预算，尽管只是公布了总额，并没有列出详细的分类，但开创了先河。财政部7月8日在其官方网站公布了中央本级“三公”经费2010年支出和2011年预算情况。其后，陆续有包括审计署、国家文物局、教育部以及中国工程院等90多个中央部门公开了“三公”预算相关数据。

　　大部分中央部门未能按时公布（2011年6月）。原因在于，因为是第一次公布，大家在理解上的差异和准备工作上的不足导致公布步调不一致，这是难免的，也是可以理解的。而其中因技术问题所导致的公布难，需要今后加以改进和调整。

　　我国现有的财政支出预算体系中，政府收支分类科目设计中并没有专门的“三公”经费科目。我国财政支出预算体系一般由粗到细分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。按照国务院常务会议研究部署要求，目前中央财政预算支出的公开状况为部分重点支出公开细化到“项”，其余非重点支出公开细化到“类”。对是否公开细化到“目”，并没有提出明确要求。

　　从目前实行的政府支出分类科目设计看，主要分为两层，一是按照支出功能划分，按细化程度分为类、款、项三级，主要反映政府的各项职能，如公共服务、教育、医疗、卫生、公共安全等；二是按照经济分类划分，分类、款两级，反映花钱的具体用途，如人员工资、商品购买、基本建设等。而经济分类还没有全面实行。

　　“三公”经费反映花钱的具体用途，应主要通过经济分类的科目反映出来，但是在部门预算相关表格的内容设计上并不是与科目设计一一对应，如目前的预算编制中并没有“公务接待”这个科目，因此只能在一些具体的项目中整理得出，在做一些调整后才能拿出数据。这也说明一些改革措施有待进一步深入。

　　此外，“三公”经费公开之后也对政府各个部门形成压力，钱用得是否合理，政府各个部门就要加以考虑。没有公开的情况下，政府部门对自己“三公”经费的情况可能关注不多，现在就可能有更多的关注，对于不合理的就要改革、加强管理，尽可能地压缩。这对于提高政府行政效率、资金使用绩效有重要的作用。可以说，技术问题、认识问题以及各种各样的担心，是导致“三公”经费公布难的主要原因，以后需慢慢进行规范，形成成熟的制度。

　　说到底，还是科学、透明

　　公开“三公”经费，将使我国政府的信息公开程度再上一个新台阶。但因为公开缺少经验，仍存在诸多可以进一步改进的地方。因此，改革势在必行。

　　首先，“三公”经费的含义是什么？现在还不够清晰。我们现在所说的“三公”经费，仍不够严谨，正式公布时需要有严格的技术标准、会计标准。到底哪些属于“三公”？边界亟须廓清。否则，即使公布出来，也会夸大或缩小“三公”的实际情况，这样公布出来的“三公”，也很不科学。在范围明晰的基础上，划定“三公”的标准。目前，我们的统计口径不统一，需要进一步完善。

　　其次，“三公”经费要更加透明。政府各部门“三公”经费公布到什么程度也需要一个说法，要有个统一的格式和要求，这样公布出来的信息更有权威性，透明度也更高。

　　第三，一些“三公”涉及到老百姓所不熟悉的领域，应当加以解释。比如出国费用，在全球化背景下，出国费用肯定是增加的，公布的时候，有必要对其的必要性、合理性作出解释；再比如公务接待费用，也需要一个解释，为什么会有这种接待，接待的标准是什么，只有一个数字摆在那里，老百姓一时也难以判断。

　　关于公车，涉及到改革的问题。公车改革有一个前提，要以不降低行政效率为条件，我们不能为了减少公车费用而影响了行政效率。所以公车改革面临的不是取消，而是规范的问题。比如配车的范围如何划定、类别如何区分。关于配车的范围，是不能以级别为标准的，比如县长是处级干部，原则上不能配车，但是也不能让县长骑着自行车到处去开会、检查和应急。所以要考虑公务的情况，根据政府履行职责的情况综合考虑，而不以级别作为标准。

　　当前“三公”预算还只是停留在让人民知道政府单位“花了多少钱”的水平，离“办了什么事”的公众期望，仍存在一定差距，因此，2012年，“三公”经费更深层次仍是改革的问题，只有通过改革，“三公”经费才会更加合理。但是，“三公”经费并非越少越好，更加合理化，才是我们追求的目标。合理标准的确定，就是以使政府更有效地履行职责为目标，而不是起妨碍作用。