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法制网——法制日报 对话人 北京大学法学院教授 姜明安 清华大学公共管理学院办公室主任 任建明 国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任 刘旭涛 《法制日报》记者 廉颖婷 对话动机 近日,中组部、人力资源和社会保障部联合发布了《公务员回避规定(试行)》,对公务员回避制度作出进一步规范。其中一条规定:公务员担任县、乡党委、政府正职领导成员的,应当实行地域回避,一般不得在本人成长地担任市(地、盟)党委、政府正职领导成员。 亲情网、关系网的束缚,假公济私,始终是公务员制度改革无法打破的沉疴。公务员回避制度已经被国内外实践证明,是一项行之有效的、必不可少的反腐监督制度。但是,执行效力问题,因惩罚力度不足使回避制度的刚性约束成为一种软约束,地域回避所暴露出来的一系列新问题,成为公众关注的焦点。 就此,《法制日报》记者和北京大学法学院教授姜明安、清华大学公共管理学院办公室主任任建明、国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任刘旭涛展开了对话。 □对话 公务员回避规定有利反腐 记者:建立和实施公务员回避制度,是为了防止公务员共同作弊和裙带关系等弊端,让公务员在行政过程中保持客观公正。 关于裙带关系,一个典型的案例是,2011年10月27日,广州市中级人民法院以涉嫌内幕交易、泄露内幕信息罪、受贿罪判处广东省中山市原市长李启红有期徒刑11年。公开资料显示,李启红生于中山,成长于中山,最终成为中山市市长。本地人认为,李启红的落马,恰恰是其长期在本地主政导致,人情纠葛繁多,无可避免地牵扯贪腐之事。 对于此种现象,我国在2006年1月1日颁布实施的《中华人民共和国公务员法》第十一章(交流与回避)中作了专门规定。那么,此次中组部、人力资源和社会保障部联合发布《公务员回避规定(试行)》,又意在何处呢? 姜明安:有关部门在当下出台《公务员回避规定(试行)》是有一定针对性的。目前反腐工作虽然取得了很大成绩,但腐败现象却难以根本遏制,人民群众对腐败痛恨至极。因此必须加大反腐力度,更加注重从制度上反腐。 出台《公务员回避规定(试行)》即是制度反腐的一项重要措施:从制度上防止以权谋私,防止公务员因亲情和裙带关系影响执行职务的公正性。 中组部和人社部的规定实际是对公务员法中的有关回避制度的具体化,使回避的范围更明确,体现了正当法律程序的要求。 缺乏监督或导致执行不力 记者:从我们以往的采访报道中可以看出,我国的公务员回避制度自颁布实施以来,取得了显著的成就,但同时也暴露出诸多现实问题。比如,回避理由是否应包括同学、朋友关系；没有明确官员违反回避规定的法律责任等等。 刘旭涛:是的,不可否认,《公务员回避规定(试行)》对完善公务员法有积极的一面。但是,中国的公务员机构庞大、关系复杂,很难做到各种关系的厘清。 姜明安:对于这个问题,我认为,确定和实施回避制度均要把握一个度。比如,在地域回避方面,地域确定多大范围；在亲属回避方面,对“三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系”要有明确的界定；在公务回避方面,对“其他可能影响公正执行公务的”情形不能过分泛化。否则,就可能影响部分公民的权利。要平衡保障社会公正和保障公民个人权利的关系。 任何事务都不是绝对的。过去我们有“举贤不避亲”的说法,但那只能建立在人都是“天使”、人均无私情的基础上。我们知道,无论怎样教化,不可能让人人都变成“天使”、“圣人”。现在我们通过回避防止徇私和腐败,可能有较好的效果,但同样不可能“万灵”:你总不可能将回避对象扩大到公务员的所有同学、朋友和其他私交关系吧。而有时候,有人对朋友、同学、“小三”的关照更甚于亲属。 刘旭涛:值得一提的是,中国的干部异地交流,与西方政治家的选拔强调本地化的理念正好相反。 在实践中,干部异地交流已经出现了很多负面的影响,比如腐败问题,包括生活作风问题；空降干部追求短期政绩,不考虑地方长远的发展；挤压地方干部成长空间等。我们不能因为解决一个问题,又产生出一个新的问题。这些问题如何权衡,都是我们应该考虑的。 一些空降干部为了稳固自己的权力,会将地方势力做大、搞地方家族、铺织地方关系网,从而形成内部潜规则。比如,干部之间彼此办事。 任建明:所以,说到根源上,还是监督的问题。当权力大于责任的时候,权力就会滥用。任何权力都应受到监督。《公务员回避规定(试行)》到底能否得到认真执行?谁来执行?授权是否充分?谁来监督?执行不力要追究责任,问责是否明确?这些问题解决不好,都会导致相关制度普遍执行不力。就像一辆汽车,即使它的发动机改造得很好,但是缺少轮子,底盘的操作系统也不行,这辆汽车就无法正常运行。 惩戒措施缺乏威慑力 记者:《公务员回避规定(试行)》明确指出,公务员必须服从回避决定。无正当理由拒不服从的,应当予以免职；公务员应当主动报告应回避的情形。有需要回避的情形不及时报告或者有意隐瞒的,应当予以批评教育,影响公正执行公务,造成不良后果的,应当给予相应处分。 可以看出,尽管规定填补了公务员法对未履行回避行为的行政责任规定的空白,但其实质,仍是依靠公务员的自我回避和行政机关的主动强制回避,缺乏强制性的事后惩戒措施。 刘旭涛:的确是这样。对于官员违反回避的法律责任,公务员法并没有规定相应的制裁措施。而新发布的规定,其责任追究也起不到威慑作用。 公务员回避制度是必须的。但是,制度出来了如何激活是一个问题。要加强社会监督；增加干部任命、任免的透明度；与公众互动……这些都需要在不侵犯公务员个人隐私的前提下,将信息公开化。 姜明安:我也同意这种观点。坚决执行和实施回避制度是必须的,但必须同时辅之以法治理念和职业道德教育。并且,在执行和实施回避制度时,要注意保护回避人的合法权益。 此外,现在是中组部、人力资源和社会保障部两个部门发布《公务员回避规定(试行)》,在性质上仅相当于规章。因为这涉及到公务员和相关人的权利限制,在试行一定时期后,应适当提高其法律位阶,使之上升为行政法规或法律。 |
