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为了维护农民住房权益和法制统一,调研报告建议制定《农村宅基地及农民住宅法》。 这份报告的全称为《〈北京市农村宅基地及农民住宅条例〉法规预案研究报告》(以下简称报告)。该专题报告已收入《北京法治发展报告(2011)》。 各地规定五花八门 报告称,对于超标占地的情形,各地有不同处置原则。昆明市要求村民“腾退超标准占用的宅基地”；厦门市实行“宅基地有偿使用制度”,并鼓励村(居)民委员会组织公开招标；山东省和德州市均通过宅田挂钩方式相应扣减村民的承包地面积,德州市还进一步规定“由村集体与申请人签订承包协议,临时确定给申请人发展庭院经济”。 对于村民因继承而取得的多户住宅的处置方式,各地规定也不一样。河北省规定必须将多余的住宅转让给符合宅基地申请条件的村民；三亚市和海口市规定,要求村民将多余的宅基地退回并由农村集体经济组织统一安排使用；上海市、黄冈市和株洲市则规定,可以确立这些宅基地的使用权；山东省菏泽市则对此区别规定,对于符合申请宅基地条件的,可以办理土地使用权变更登记手续,对于不符合申请宅基地条件的,注销其土地使用证或用地批准文件,由村民委员会或农村集体经济组织收回宅基地使用权。 对于近些年广受关注的集中建房问题,上海市规定由区(县)人民政府组织制定集体建房实施计划,由村民委员会负责具体实施；福建省规定了集中建房包括统规统建、统规自建、统一旧村改造等方式,实施主体则可以是镇乡人民政府或村民委员会。 法规和法规之间冲突 报告称,各种规定之间的冲突造成实践操作中的混乱局面,增加了相关部门的执法难度。 最引人关注的不同规定,莫过于在城镇居民能否购置宅基地的问题上。于1993年颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定,回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞等城镇非农业户口居民等特定人群,在符合一定条件下,可以成为农村宅基地的使用权主体。 而1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确禁止“城乡居民占用农民集体土地建住宅”,2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》再次强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地”。 法律和法律之间“撞车” 除了法律与政策规定不一,法律与法律之间也有冲突之处。如对“违法建设”的治理上,城乡规划法和土地管理法分别规定了两个不同的执法主体。城乡规划法规定“由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的,可以拆除”。后者则规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主体规定不一,实践中常常出现乡政府和国土管理部门相互推诿甚至扯皮的现象,政府执法权威性和公信力受到极大削弱。 同一部门规章之间“打架” 就连同一部门规章之间,也因缺乏连续性产生冲突。国土资源部2004年的《关于加强农村宅基地管理的意见》指出,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准”,强调“一户一宅”；2008年的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》又规定“除继承外,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的,不予受理”,隐含着“合法继承的宅基地可以予以登记”的意思。 省级地方性法规缺位 之所以各地规定呈现差异,报告指出,与针对农村宅基地尚无一个清晰的制度框架、各级人大及其常委会的立法缺位密切相关。 报告指出,目前与农村宅基地及其住宅有关的法律主要包括土地管理法、物权法和城乡规划法等,但其内容过于简单,缺乏体系性设计。 课题研究者以“宅基地”为关键词命名的市级以上规范性文件中,省级规范性文件有7个,地市级规范性文件有33个。在这40个规范性文件中,省、市政府颁发的主要为33个,国土资源厅发布的有1个,以市政府办公室名义发布的有6个。这些文件主要围绕宅基地的申请条件、程序、面积标准及违规用地的法律责任等作出规定。 目前,尚无一个由人大出台的省级地方性立法文件。山东省人大常委会曾于上世纪80年代初制定过《关于农村建房占用土地问题的决议》,但内容简单时效性差,对现实参考意义不大。 也正是由于全国层面的法律调整不足,地方人大规范缺位,大多数具体事项都由利益相关方的政府出台文件进行调整,报告认为,这难免给法制统一带来挑战。 建议制定农民住宅法 报告认为,根据现有国情,难以在短期内实现城乡住房一体化管理。在很长一段时间内,农民住房仍将依赖于宅基地。这使得农民住房管理制度有其自身的特殊性,需要专门立法。就此,报告建议参考《农村土地承包法》,出台全国统一的《农村宅基地及农民住宅法》。（法制网记者张维） |
