“流浪儿童之死”拷问制度之失 学者吁细化法规

　　“送流浪儿童回家”需更多细节

　　“刚开始想你们为什么不要我了,我哪点做得不好我可以改,但不能不要我”。
　　12月8日,中央电视台新闻联播,这个略带哭腔的声音将电视机前国人的心再次揪成了一团。这个目前生活在哈尔滨市救助站的流浪女孩,面对镜头诉说着被家人遗弃的悲哀。即使有马赛克的遮掩,幼小心灵的创伤仍然让听者心酸不已。
　　“流浪儿童”这个群体,在今年因“贵州毕节五个孩子因避寒闷死在垃圾箱里”的消息而备受关注。目前,毕节官方已经对相关责任人进行处理,并称这是一次“意外事件”。然而,真的是意外吗?
　　孩子不仅是家庭的,也是社会的。毕节5男童流浪多日无人相助,社会上仍有儿童在街头乞讨、在墙角受冻,甚至以非法手段生存,这一切的存在拷问的不仅是制度之失,还有社会人心和公民责任。

　　究竟应该由谁来发现流浪未成年人
　　11月16日清晨,5名身份不详的男童,被发现死于贵州毕节市城区一处垃圾箱内。据分析,5个孩子可能是躲进垃圾箱避寒窒息“闷死”,尸检结果显示为一氧化碳中毒死亡,其死亡的垃圾箱内有木炭生火取暖痕迹。
　　出事的当晚,毕节市的最低气温是6摄氏度,对于当地人来说还没有到冬天里最寒冷的时候,但是寒冷却成为5个孩子意外死亡的直接诱因。
　　这5个孩子是否属于流浪儿童?曾经一直是社会最为关注的焦点之一。
　　根据相关规定,流浪儿童指年龄在18岁以下,脱离家庭或者离开监护人流落社会连续超过24个小时,失去基本生存保障而陷入困境的未成年人。
　　但在媒体爆出被闷死男童监护人早在事件发生前的11天就曾报案的消息后,舆论再次哗然。
　　有评论分析,5个孩子虽然离家出走,但是并没走远,他们还在七星关区,按说不难找。其间有家长和老师多次到海子街镇和七星关城区寻找,却直到接到派出所通知前去辨认才知道孩子出事。这究竟是一个怎样的过程?背后折射是否是各个方面针对流浪儿童救济能力的薄弱。
　　查阅相关资料,记者注意到在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》中明确规定了各级政府、部门在流浪乞讨人员救助工作中的责任。同时,根据去年8月国务院办公厅出台的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》,理想的未成年人救助保护工作机制应当是“政府主导、民政牵头、部门负责、社会参与”。
　　“谁都沾点边,谁都不负责,实际上没有办法客观解决实际问题。”对于我国目前针对流浪儿童的法律法规,北京师范大学中国公益研究院院长王振耀一针见血地指出,我国儿童关怀体系“没有责任人可找”。
　　而作为实务工作者,山东省泰安市流浪儿童救助保护中心主任、救助站站长张传文则直言不讳地向媒体表示,毕节流浪儿童之死,问题的根源出在“谁来发现流浪儿童”这个环节上,“他们在这个片区生活了也有段日子了,怎么就没人给送去救助站?”在张传文看来,只要孩子被送到民政部门主管的流浪儿童救助站,问题应该就不大了。
　　但遗憾的是,在《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》中,文件并未对“谁来发现流浪儿童”这一责任具体落实到“人”。文件只是在“实行更加积极主动的救助保护”一章中提到公安机关、民政部门、城管部门在发现流浪未成年人后应当履行的程序。
　　中国人民大学中国社会保障研究中心的谢琼认为,目前救助管理中存在各部门协调不顺现象,流浪儿童的保护涉及多个部门,如民政部门负责流浪未成年人工作的发展规划和对流浪未成年人救助保护机构的监督管理；公安机关负责将执行职务时发现的流浪、乞讨未成年人等护送到流浪未成年人救助保护机构接受救助;教育行政部门负责流浪未成年人的教育工作；卫生部门负责流浪未成年人医疗救治工作等等,“本来各部门依托自己的优势为流浪儿童提供应有的照顾是理所应当的,也是合理合法的,但正是这样的分工却造成了多龙治水的混乱局面,许多部门为了部门利益相互推诿,互不负责。”

　　救助站增长六成受助儿童不到一万
　　盘锦模式,主要通过家庭寄养模式促使流浪儿童融入主流社会；
　　郑州模式,以“类家庭”、全天候救助中心、街头流动救助、职业技能培训、家庭寄养、救助小学为主要模式；
　　成都模式,以流浪未成年人救助保护中心为平台,政府主导、民政主管、部门配合、社会参与、民间及国际组织交流合作的机制；
　　石家庄模式,“建家、进校、就业、走向社会”,保证救助保护工作的持续性；
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　　从上述种种救助保护模式不难看出,我国各地均在积极实践。
　　同时,早在上世纪90年代开始,我国就陆续出台了一系列保护未成年人权益的法律制度,在2003年《城市生活无着落流浪乞讨人员救助管理办法》实施后,流浪儿童的救助有了较为清晰的思路。
　　此后,从2004年开始,民政部陆续从福彩项目中拨出资金,资助各地建立流浪儿童救助保护中心,并陆续颁布了相应的机构标准。到2011年底,全国已建成流浪儿童救助保护中心241个。
　　在2011年年初微博掀起“随手拍”解救乞讨流浪儿童行动时,我国有关部门又出台了《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》,要求各地政府部门对流浪儿童实行更加积极主动的救助保护。随后,各地陆续开展了大规模的“送流浪儿童回家”的行动。
　　但此类的种种救助,终究未能阻止悲剧的发生。
　　“我国每年存在的流浪儿童人数应该在100万至150万之间,可见我国的流浪儿童群体十分庞大。据民政部统计,国家在‘十一五’规划中,投资了11.2亿元用于流浪儿童救助保护设施新建、改造。到2010年,全国已实现90%以上的地级城市和工作任务较重的县级市都拥有流浪未成年人救助保护设施。”南京大学社会学院社会工作硕士冯元曾和南京大学社会学院社会工作与政策系教授彭华民就流浪儿童问题进行深入研究,在其撰写的文章中明确指出,我国目前面临着救助机构数目得到迅速增长,但受助人数并未实现大规模的上升或下降的这样一种“投入与产出相矛盾的情况”,“根据民政部公布的《民政事业发展统计公告》,流浪儿童救助机构由2007年的90家增长到2010年的145家,增幅为61%,而流浪儿童救助人数同期相比只减少0.8万人次,降幅为5%。这说明目前我国流浪儿童救助的物质能力得到加强,但救助方式上仍效果不佳”。
　　“可以说,我国目前救助政策存在缺陷。据调查,流浪儿童中有相当一部分是因为被遗弃或遭受家庭暴力和虐待而外出流浪的,这些儿童的父母都因没有尽到正常的监护人义务或没有正当的理由不能将流浪儿童的监护责任进行委托,流浪儿童救助站也就不会因受托而产生对这些儿童的监护义务,只能将他们送回监护人身边或户籍所在地,结果是这些事实上处于无人监护状态的儿童只能再次选择流浪。”谢琼分析认为,我国对于流浪儿童的救助水平低,救助内容单一,“目前我国对流浪儿童的救助普遍停留在满足基本生活的物质保障救助上,很少注重心理和精神层面的帮助”。

　　法律应当明确具可操作性救助细节
　　“不可否认的是,目前我国的流浪儿童救助保护工作正朝着人性化、专业化、规范化方向推进已是不争的事实。但为了更好的推动流浪儿童的救助保护工作,国家应该尽快制定流浪未成年人救助保护条例,以法律的形式将社会工作的重要价值理念与伦理原则固定下来,提高救助政策的执行力和公信力,并为流浪儿童救助中的社会工作发展和制度建设提供法律基础。”此外,冯元等人在研究中发现,流浪儿童作为特殊社会成员,他们受到来自家庭、学校、社区等各方面的排斥,“在流浪儿童救助领域引入社会工作制度,将为促进流浪儿童问题的解决和全面发展提供专业人才与专业技术上获得制度性保障”。
　　作为实务工作者的山西省忻州市流浪少年儿童救助保护中心的徐晓英也提出,应尽快出台和完善有关法律、法规以及政策,建立法制化的救助保护制度,“要继续明确各相关部门的具体职责,对流浪少年儿童进站、站内管理、在救助中心的期限及其监护、教育、医疗、返乡、安置等方面作出具体而详尽的规定,不能只做原则性的规定,细节上要有可操作性”。
　　流浪儿童是个世界性问题,各国政府积极采取各种措施加以预防与救助。除了颁布法律法规外,还注重发挥民间组织的作用,动员全体公民参与,多方联动。几乎各国都有民间慈善组织开展流浪儿童的救助工作。如美国的“全美无家可归者联盟”专为无家可归者提供无偿服务,起到了很好的辅助与监督作用。这些民间组织的经费除了政府拨款外,绝大多数来自社会的捐赠。在法国、美国等许多国家,除政府、NGO组织参与流浪儿童救助外,还会设立专门的热线电话,并进行积极的宣传普及,让公民了解帮助的途径和手段。接到电话后,一个小时内社工人员就会前去把儿童接走,做紧急的治疗及安置。
　　“针对流浪儿童这一特殊群体以及现阶段所采取的救助措施在实施中的问题,国家与社会需要采取更为积极有效的措施,以完善救助机制为重点,逐渐建立全方位的积极预防机制与有效回归机制,最终形成‘三位一体’的流浪儿童救助体系,这将是适合社会发展需要的合理政策取向。”谢琼说,所谓“三位一体”的流浪儿童救助体系,是指包括预防、救助与回归三大环节在内的一整套针对流浪儿童的社会保护机制,它以基本生活救助机制为核心,以积极的预防机制为基础,以实现流浪儿童真正回归家庭与社会为目标。
　　谢琼认为,真正构建起“三位一体”的流浪儿童救助体系,还需要融合国家、政府、社会和家庭等各方力量,包括国家通过立法干预和司法保护对流浪儿童的权益保护提供法律支持,政府通过制定、规范政策和加大财政投入充当流浪儿童的救助体系责任主体,社会团体和组织则应依托自身优势积极提供社会服务,家庭也要承担起应有的监护和教育之义务等。如此,流浪儿童的权益才会得到切实保护,偶尔的儿童离家流浪社会也不会再成社会问题。