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法制日报 儿慈会账目风波，募捐箱善款长毛…… 连日来，一系列负面新闻将官办非营利组织推向了风口浪尖，进一步加强相关领域的法律制度建设已是各方的共识。 北京大学法学院非营利组织法研究中心经过多年的研究，于近日推出了《中国非营利组织法专家建议稿》，力图推动非营利组织管理领域的法制建设。 一些官办非营利组织禁不起获利性的诱惑，没有把公益实名作为最终目的，在市场化运作中产生了严重的目标错位 当前非营利组织所引发的争议，很大程度上集中于官办非营利组织。 据北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍向记者介绍，官办非营利组织是指由政府发起建立的组织；或是指组织经费由财政拨款或源于财政的却带有法律效力的强制性会费交纳的组织；或是指其主要领导人和工作人员是由政府部门批准并任命的组织；或是履行某一些公共职能的组织。 “官办非营利组织存在很多问题。事实上官办非营利组织首先就是治理失灵的问题。比如我们曾经去考察过一些官办非营利组织的形式会发现，如果依附于政府的话，那么理事会基本上是虚设的。另外，监事会是空缺的。官办非营利组织基本不设立监事会，政府规制是无力的。还有一点，激励机制是缺失的，因为人员里面的考核和编制联系在一起，内部人员会有多种不同的身份，身份不同决定待遇的不同，不可能在内部建立起一个非常有活力的，有实效的激励机制。”金锦萍说。 金锦萍还认为，官办非营利组织更大的问题在于，这类组织设立或者生存是缺乏社会基础的，并不像社团。我们说真正意义上的社团是由一群志同道合的人为了同一个宗旨去创立的。官办非营利组织更像是为了政府某一个职能，或者政府在特殊时期内更为便利的一种安排。由于缺乏社会基础，因此官办非营利组织的公信力的构建也会非常困难。 记者从一位不愿透露姓名的业内人士那里了解到，一些官办非营利组织禁不起获利性的诱惑，没有把公益实名作为最终目的，在市场化运作中产生了严重的目标错位。 关于非营利组织管理，目前有各种各样的法律法规，但是法律法规和政策的不统一，使得有些时候非营利组织自身也是无所适从 不仅仅是官办非营利组织，业内人士认为，当前对于所有的非营利组织，都面临着法律上的困境。 “关于非营利组织管理，目前有各种各样的法律法规，但是法律法规和政策的不统一，使得有些时候非营利组织自身也是无所适从。比如按照不同的一些法律法规的规定，如果判断非营利组织盈利性的问题以及合理回报的问题，最终会带来一系列的其他方面的问题。这都需要统一的法律来进行规范。”北京大学非营利组织法研究中心副主任刘培峰说。 刘培峰认为，近年来无论是民间非营利性组织还是官办非营利性组织，丑闻都是接二连三地出现，这充分表明了管理的薄弱。“因为缺乏法律制度，所以我们会发现出了问题以后，政府很难管理，政府目前对非营利组织的管理更多的是两个方面。第一是通过年检这样的常规管理措施，第二是通过定期的清理整顿来解决问题。后一项措施也是缺乏法律进行管理的一个具体表现。” “立法确实是一个艰难的过程。我参与过几十部的法律法规规章的起草工作，我的感觉就是这样的。但这也是一种非常正常的现象，大家都能理解。”民政部政策法规司的一位负责人谈到非营利组织立法的问题时说，“我觉得对非营利组织法律制度的研究确实是越来越深入，所以成果也越来越多。我在参与立法的过程当中，感觉起草一部法律或者一个行政法规哪怕是规章，甚至是规范性文件的时候，我们都要首先考虑的就是这部法律法规所调整的法律关系的范围，还要明确这部法律所涉及到的一些基本的概念，在非营利组织立法的工作中同样如此。” 目前无论是立法机关还是政府部门，都对监管制度的构建和各自职责感到困惑。只有理顺监管制度，才能排除立法上的障碍 记者了解到，此次出台的《中国非营利组织法专家建议稿》的起草专家组由民政部巡视员、北京大学非营利组织法研究中心执行主任陈金罗牵头，其他专家还包括金锦萍和刘培峰。 据介绍，专家建议稿的起草工作从2004年就开始进行，此后历经多次调研讨论才最终成形。 参与起草的专家认为，非营利组织监管制度是目前非营利组织发展中的一个核心问题，因此，监管制度是非营利组织法律制度得以实现的重要支撑点。从实践方面看，目前，无论是立法机关还是政府部门，都对监管制度的构建和各自职责感到困惑。只有理顺监管制度，才能排除立法上的障碍。 目前，我国对于非营利组织所实行的登记管理机关和业务主管单位的双重管理体制。 在专家建议稿中认为，由于本法采取了直接登记和备案的方式，取消了双重管理体制中业务主管单位进行前置许可的规定，除了法律、法规规定必须进行事前许可的财团法人之外，登记管理机关成为这些组织唯一的监管机关，其监管职责扩大。登记管理机关被赋予从入门到整个过程的监管工作。一是入门监管，主要涉及登记和备案、对法人型非营利组织采用登记方式，对非法人型社团采用备案方式。二是日常监管，为了打破传统制度中多个监管机关互相推诿的现象，明确规定对非营利组织的日常监管由登记管理机关负责，监管的手段包括年度检查这一常规性监管和依职权启动的日常监管。 对于专家建议稿的出台，有关部门负责人也表达了自己的看法。 国务院法制办政法司的一位负责人在阅读了专家建议稿之后说，“专家建议稿给我感觉还是很透彻，有冲击力的。在民法学界，大家知道物权法、合同法、侵权法等都曾经先后出过一些专家意见稿。这些专家意见稿对于推动民事板块的立法起了非常大的作用，而这个建议稿会起什么作用呢？我觉得有利于进一步澄清认识和统一认识。因为这几年非营利组织法板块的立法之所以推动起来难，说到底还是认识不统一。”杜晓 |
