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中国经济周刊 信访是实践党的群众路线的重要工作，一方面要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，保证信访渠道的畅通，保障群众民主权利的实现；另一方面又需要把各种问题解决在基层，尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。 许多省、市、县为了减少各种类型的上访数量，实践中出现了“截访”等诸多有违现代法治社会基本精神的做法。这加剧了上访民众与政府的紧张关系，不利于社会的和谐稳定。 当前，信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争的主要手段，甚至出现了“无理访”、“牟利访”等极端的上访现象。这样的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，如何面对和解决信访难题成为当前亟待解决的问题。 破解信访困局需制定 《信访法》 现行的《信访条例》在法律效力层级上只属于行政法规，并非国家基本法律，这使相关国家机关从事信访工作无法律授权。《信访条例》规定，信访工作的主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”。 但实际上，从中央到地方，各级党委、人大、政府、检察院、法院以及政府相关职能部门，都设有信访机构，一些相关职能部门内部和社区居委会也设有信访机构。 信访组织体系的多元化造成各级信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，缺少权威性的统一归口管理及领导机构。这导致信访事项受理及处理的主体不明，信访事项在不同层级机构间来回转办。因此，需要制定《信访法》协调各级信访部门及其相互之间隶属关系问题。 此外，为了解决信访矛盾向中央集中的压力，2005年修订后的《信访条例》将实行多年的“分级负责，归口管理”的信访工作原则，修改为“属地管理、分级负责”，强调基层是信访纠纷解决的主要场所。 从2009年开始，领导干部大接访、包案等新的信访形式出现。一些地方还从制度上明确规定了地方党政机关主要领导的信访责任，并将信访排名列入公务员考核目标。有的地方官员晋升，信访考核拥有一票否决权。 但这些旨在解决信访问题的新办法却异化了信访制度。“属地管理、分级负责”被许多地方片面强调成将矛盾解决在基层，要求“小事不出乡街，大事不出区县，矛盾不上交”，“属地管理”被异化成上级将信访矛盾压给基层的合法借口，加剧了群众信访依赖与基层信访功能有限之间的冲突。 信访机制的良性运转一方面有赖于其制度的完备性，另一方面依托于其制度的科学性。就前者而言，《信访条例》所规定的内容更多地涉及信访程序问题，许多有关信访制度实体性的内容并没有涉及。就后者而言，《信访条例》虽然对信访秩序、信访听证以及信访终结等问题有所规定，但这些既有规定在实践中很难操作。 如《信访条例》虽有上访人上访秩序的规定，但规定对越级上访、群体上访围堵冲击机关、单位，阻塞交通或在信访接待场所滞留、谩骂甚至殴打工作人员等问题以及在公共场所和繁华地区以上访为名滋事等行为，欠缺必要的规制和与《治安处罚法》、《刑法》的技术性衔接，因而导致信访无序问题十分严重。 因此，制定统一信访法既可以弥补现有信访立法的缺失，也可以增强既有法律规范之科学性，从制度上完善信访机制的良性运转。 “信访不信法”就源于《信访条例》未准确界定信访与司法的关系。各种创新性举措异化了信访制度，亦是信访立法不完善，导致各级政府在“无法可依”的情况下采取的权宜之策。因此，制定统一的《信访法》，一则可以消除中央和地方在信访立法方面的差异，为各级信访部门和信访群众提供明确、权威的规范，指引其行为选择；二则可以为信访制度起到“确权”作用，以法律的形式明确信访的工作范围和相应的救济途径，减少因规则不明或缺失所引发的问题。 正确认识信访，依法治理极端上访事件 信访、司法各司其责；司法是解决纠纷的主要途径，法治国家的良性运转主要依靠司法，信访只是保障权利的一种辅助方式，决不能以信访冲击司法。信访主要是党和政府的群众路线工作方法，司法是法治国家的最主要解纷模式。应严格依据法院受案范围和信访受理范围的法律规定，使信访的归信访，司法的归司法。 信访主要处理的是不能通过诉讼解决的问题。司法问题不能通过上访解决，而应通过其内在的程序来完成。大量涉诉信访通过领导指示转向法院，改变了既定裁判的效力，严重消解着国家司法机关的权威。法院变相成为信访办(维稳办)，法官加入维稳队伍，此与司法本质相去甚远。要彻底解决当前“信访不信法”、“找法律不如找领导”的问题。 首先从法律角度界定“有理访”和“无理访”，针对屡教不改的无理上访者，应坚决依法处置，打造合法维权的社会氛围，让“无理访”没有市场。对于“牟利访”要坚决打击，建立惩罚机制，追讨其通过上访所获的不当利益。 对于非法上访要严格依法界定范围，一经核实为非法上访，则应坚决依法打击，该抓要抓，当判则判，决不能姑息。彻底解决“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的现象。 其次，依法行政、公正司法，从源头上减少极端上访事件发生，这是减少和杜绝极端上访事件的治本之策。极端上访多是针对政府而来，极端上访事件的源头多是因为政府不依法办事，司法机关不公正裁判。当前信访矛盾主要表现为干群矛盾，由反映诉求转化成打砸抢是对政府不满的发泄。当前极端上访事件多发的领域是环境污染、征地拆迁、城建城管、涉法涉诉等，这些问题的产生与有关部门不依法办事有很大的关系。 政府必须依法行政、依法办事，提高运用法治手段和法治思维解决问题的能力，要通过法治来限制和监督政府的公权力，把权力关进法律的笼子里。依法打击并限制权力以收拢人心，这是当前创造稳定社会环境的要务。对于重大项目引进、征地拆迁等涉及群众切身利益的事项，在事先要进行风险评估，信访部门可以提前介入，与群众理性沟通达成共识。 一手狠抓干部作风，畅通信访渠道以保护群众合法利益；一手坚决打击“无理访”、“牟利访”和“非法访”，打造依法上访、理性维权、风清气正的信访环境，才能最大限度发挥信访的政治参与和权利维护的功能。在深入开展群众路线教育的背景下，对于漠视群众合法诉求的官员要坚决问责，对于高高在上的“官老爷”做派要坚决查处。畅通和规范法治维权的渠道，适时制定《信访法》，彻底改革信访制度。 (中南财经政法大学法学院副院长 张红) |
