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罗豪才（中国人权研究会会长） 行政法中存在大量行政立法以外的规范性文件。这些规范性文件由各级行政主体制定，数量众多、效力不一，在行政法中占据重要地位。但长期以来，这些规范性文件一直不被看作是“法”，对其性质、地位、作用、效力等在行政执法和行政诉讼实践中都存在不同看法。而从软法理论来看，很多行政立法以外的规范性文件就属于软法范畴。软法在制定和实施过程中体现了对社会多元主体的尊重，强调平等协商、自律互律，对法治政府建设具有重要作用。 依法行政、建设法治政府是全面推进依法治国的关键环节之一。长期以来，在法治政府建设中，我们更多关注硬法对政府权力的规制与监督，但不容忽视的是，软法在法治政府建设的各个环节同样起着重要作用。从制度设计层面看，国务院2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》；2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》，确立了法治政府建设的目标和基本要求。党的十八届四中全会《决定》确立了法治政府建设的标准和具体措施。这些都是重要的软法性规范文件。从制度实施层面看，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的监督和制约，都要求各级政府和行政机关尽快完善自身各项制度，完善执法标准流程和纪律规范等，这些也都离不开软法。在这个过程中，各部门积累了一些有益经验，如环保部2014年5月发布《环保部约谈暂行办法》，建立一个约谈体系来监督政府和企业，对责任主体进行诫勉和警示，随之跟进区域限批、挂牌督办、媒体披露等相关措施。 区域合作是经济发展和政府转型的新领域。区域合作必须遵循法治路径，这给地方立法提出了新的课题和要求。区域一体化中的很多合作发生在没有上下级隶属关系的政府主体之间，不能采用行政命令方式。有关合作意向通常需要相关政府主体通过平等协商，采取合作宣言、框架协议、议定书、纲要等软法形式来达成，以此划定合作范围、确定合作项目、建立合作组织、选择合作模式、构建合作框架。而具体的组织机制、协商机制、激励机制、责任机制、纠纷解决机制等也都有赖于软法规范的运用和功能的发挥。应注重有关区域合作地方立法的体制机制创新，既重视发挥硬法的基础性、框架性作用，又充分利用软法的延伸性、辅助性功能，推动实现硬法软法协同治理。 实践的发展要求我们打破旧的条条框框，更新思想观念，关注现实生活中的法，关注多样化规范。当然，在正确认识软法、重视和发挥软法作用的同时，也要加强软法研究，确保软法制定、实施等各个环节规范有序进行。一是对协商民主与软法进行研究。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，也是软法发挥作用的重要领域。在这方面，一些地方进行了有益探索。如2010年，广东颁布全国首部省级政治协商规程《中共广东省委政治协商规程（试行）》。二是对“互联网+”与软法进行研究。当前，以“互联网+”为代表的互联网与各领域融合发展呈现广阔前景，成为时代潮流。如何在法治建设中树立“广泛参与、协商共治”的互联网思维，运用互联网创新和改进工作，推动法学研究和法治发展，是一个新课题。三是完善规范冲突审查机制。随着多元立法、地方立法的发展，规范冲突、规范打架现象不时出现。对此，应加强备案审查制度，针对硬法规范和软法规范的不同特点，设立区别审查机制，确保无论硬法还是软法，都统一纳入备案审查范围，都统一在宪法之下，切实维护宪法尊严、维护法治统一。 |
