依法行政的标志性变革

□于安

检察机关提起公益行政诉讼,不但是检察机关法律监督职能的新发展,而且是推进依法行政的一个重大标志性变革。

依法行政和法治政府的本质要求,是保证行政机关依法全面履行行政职能,建立和维护行政法上的客观法律秩序。在党的十八届四中全会出台的决定中,保证依法全面履行行政职能被列为推进依法行政和建设法治政府的首要工作。按照这一原则要求,应尽快建立和完善包括客观诉讼制度在内的客观行政法制度,试行检察机关提起公益诉讼就是推进这一进程的标志性重大步骤。公益行政诉讼以保护国家和社会公共利益为宗旨,其中环境和生态公益行政诉讼还涉及保护代际公正,它与保护个体权利为中心的传统行政诉讼有很大的不同。

传统行政诉讼重在保护公民、法人和其他组织的个体权利,这一制度对过去一些年来法治政府的工作布局和依法行政的推进方式发生过较大影响,现在需要进行观念上的再认识和制度上的新拓展。行政机关是公共机关,行政机关活动的宗旨是实现国家和社会公共利益,法治政府建设的重心应当是保证行政机关依法全面履行行政职能。在行政机关履行法定职能过程中,保障公民、法人和其他组织的个体权利不受侵犯是法治政府建设的必要内容,但是我们没有理由说只要不侵犯公民权利就实现依法行政了。宪法和法律授予我国行政机关大量职权性职能,这些职能必须依靠积极作为的行政活动去实现。所以,保护个体权利的反行政侵权制度或者保护主观权利的制度,具有更多的过程属性和延伸属性,仅有这样的制度是不够的。

在我国推进依法行政,应当使保护公共权益的客观法制度与保护个体权益的主观法制度之间保持合理的结构性关系。检察机关提起公益行政诉讼的新制度,将有力地推进这种结构关系的形成。公益行政诉讼的提起者,可以是国家检察官或者大众检察官。大众检察官制度,是公民或者社会组织作为社会公益代表提起的公益行政诉讼。但是由于存在起诉人与权益主体的分离,大众检察官资格呈现多样性,这种公益行政诉讼的稳定性相对低下。我国采用国家检察官制度,赋予国家检察机关以公益代表的诉讼职能。这在引入公益行政诉讼的最初阶段是必要的,它有利于提高公益行政诉讼的有效性和稳定性。这种“官告官”的新现象,使行政诉讼不再限于“民告官”,使保护公益的客观诉讼制度和保护个体权益的主观诉讼制度同时并存,我国行政诉讼制度的结构将更加合理,有助于推进依法行政的有效实行。 (作者为清华大学公共管理学院教授)