建立公益诉讼制度构架

我国需要通过具体的制度设计，为检察机关在环境保护领域提起公益诉讼提供制度保障，推进我国的生态文明建设。

党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这为我国检察机关提起公益诉讼明确了方向。检察机关提起公益诉讼可以适用的领域很多，环境保护领域是一个具有现实迫切需求的领域，检察机关在环境保护领域提起公益诉讼制度，具有重要的现实意义。我国需要通过具体的制度设计，为检察机关在环境保护领域提起公益诉讼提供制度保障，推进我国的生态文明建设。

由检察机关充当环境公益诉讼的原告启动环境公益诉讼，要取得好的法律效果和社会效果，还有赖于科学合理的制度设计。这一制度设计涉及适用范围、前置程序、举证责任、诉讼程序设计、判决方式、判决执行等各个方面。其中，适用范围和前置程序是检察机关提起环境公益诉讼的制度设计所需要重点考量的关键问题。

检察机关提起环境公益诉讼的适用范围包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。根据2014年修订的环境保护法第五十八条的规定，符合条件的社会组织可以针对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”向法院提起诉讼。根据民事诉讼法第五十五条的规定，针对污染环境这种损害社会公共利益的行为“法律规定的机关和有关组织”可以提起诉讼。环境保护法第五十八条赋予了社会组织提起环境民事公益诉讼的诉权，以法律的形式对民事诉讼法第五十五条“法律规定的机关和有关组织”中的“有关组织”进行了诉权的赋予。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对社会组织的范围进行了更为具体的解释。我国由社会组织提起环境民事公益诉讼的制度框架已经基本具备。

然而，我国环境公益诉讼制度的制度构架还存在两块短板：第一，环境保护法以法律的形式对民事诉讼法第五十五条的规定“法律规定的机关和有关组织”中的“有关组织”从环保的角度进行了明确，但何为“法律规定的机关”目前除海洋环境保护法赋予海洋监督主管部门民事公益诉讼主体外，尚无其他法律的明确规定。由于海洋环境保护法只能解决海洋环境的问题，针对其他领域中的生态环境问题何为“法律规定的机关”需要通过立法和司法解释的路径进行明确。将检察机关作为提起环境民事公益诉讼的主体，是对民事诉讼法第五十五条规定的发展。第二，地方政府的环境违法行为是制约我国环境治理水平的一个重要因素，但我国目前环境行政公益诉讼制度还没有建立。针对以上两个方面的短板，检察机关提起的公益诉讼，应当囊括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，这样不仅能够弥补环境民事公益诉讼中的“法律规定的机关”提起诉讼的不足，也能够启动环境行政公益诉讼。

检察机关提起环境公益诉讼需要设置前置程序。根据宪法和人民检察院组织法的规定，检察机关是我国的法律监督机关。作为我国的法律监督机关，其监督的方式依据监督的目的而有所不同，提起公益诉讼是通过诉讼的方式对环境法律实施的一种监督。但是，作为法律监督机关，检察机关不应当冲到环境法实施的第一线，因此对环境公益诉讼设置前置程序十分必要。

针对环境民事公益诉讼，检察机关在提起民事公益诉讼之前，可以依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织在收到督促或者支持起诉意见书后一定期限内依法办理的，检察机关就不需要提起环境民事公益诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起环境民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。

针对环境行政公益诉讼，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向环境行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。环境行政机关在收到检察建议后一定期限内依法纠正其违法行为或履行其职责的，检察机关就不需提起环境行政公益诉讼。在经过诉前的监督程序后，行政机关仍拒不纠正违法行政行为或不履行法定职责，环境公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以提起环境行政公益诉讼。