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齐 岳
将一时一地的环境绩效与主政官员的政治生命全面“绑定”，的确能在领导干部的心里带来不小冲击，使这些人民公仆在促进经济发展的同时不得不多思量环境成本。古人治水曾有“束水冲沙”之法，干部环境责任终身问责制聚焦责任人，也有望成为冲刷我国环保沉疴的激流。 环保问责理应属于“绩效问责”的一类，是基于结果的考核。这里面的问题是如何界定清楚有关人员对结果的负责程度。比如，某地发生了化工厂泄露的事故，造成重大人员伤亡，并留下严重的环境后遗症。这中间，厂方可能有其责任，操作人员没有严格按照流程来操作；环境监测人员可能有其责任，没有充分重视此前略有异常的污染物指标；环评人员可能有其责任，工厂选址投产之初没有完善考虑附近环境对于类似事故的承受力；主政官员也可能有其责任，批复了尚有安全瑕疵的工厂投资方案；甚至事故之后的消防和救护工作也存在混乱现象，没能尽最大可能挽救生命。这种责任分散的现象可以说是常态。如今我们强调对于主政官员的终身问责，是不得已而为之。 我国的政治生态之下，由上而下的行政命令传导效率高于由下自上的行政反馈扩散效率。因此主政官员最有能力去减少其他环节中可能出现的问题。让市长在事前就督促下属环保局做好环评、监测，让消防和医疗部门举行更有针对性的抢救演戏，其可行性就远高于让这些机构各自为战、共同提高这种安排。同时，从事后追责的角度来讲，这也是最为省事、经济的方式。查办一个人比问责一大群人要容易得多。 这对于主政官员本人来说可能不尽公平，尤其是还要终身问责，这意味着后续各方面出现的各种问题也会汇总算到自己头上，但这种责任与其权力是相匹配的。 这种聚焦同时又是有难度的。此次深改组会议，将环境审计定位为“探索”性质的试点工作，各方面都有待起步。但最需要探索的不是审计技术本身，而是审计结果的“硬化”问题。政府部门历来有“软约束”现象。一段时间之内，地方政府与国企借债不怕借得多或者利息高，因为知道如果还不起总还可以找银行或者上级政府协调。所以一开始制定好的预算、规矩，就都成了软搭搭的绳子，起不到约束的作用。环境审计的最后必然呈现为类似预算的形式，规定多长时间之内环境资源不能消耗到何种程度。这样的约束即便以终身问责的形式出现，可能对于当事官员来说仍然不够有威胁——总想着出了问题跟环保局打个招呼，或者通过上级来施压一下就好——到头来沦为无用的摆设。 另一方面，环境问责和审计是更多针对结果而非流程，那么环保制度的问题该问责于谁？有可能一场事故查到最后，发现当事人个个都是按规矩办事，但就是规矩本身出了问题。地方主政官员往往缺乏增设或削减机构的能力，也不会贸然挑战之前人大通过的法律。但不同办局之间沟通不畅、数据没有共享等问题，往往抹灭了在最开始消除问题的机会。一些时过境迁不再适用的法令，在新形势下也可能成环境隐患滋生的土壤。如果一路问责到这些地方，并把结果都让主政官员承担，那么即便惩罚了当事人恐怕也没有什么实际作用。其他官员固然惶恐，但面对既有制度体系依旧无能为力。 所以这种问责制度存在明显的“暗礁”。如果不能有效应对，那么制度可能会被束之高阁，或者只有隔靴搔痒之用。针对软约束的问题，提高审计署地位、加强审计结果客观性和专业性等，应是努力方向；针对流程问责问题，则要更多从上下级政府之间关系和立法效率着手，找到破解之道。愿激流冲开沙土淤泥，不被暗礁绕成漩涡。 |
