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史洪举
行政首长出庭应诉制度的根本意义，不在于要求行政首长形式主义地出庭作秀，而在于促使行政机关积极应对行政诉讼，认真对待行政相对人权利，进而促进依法行政，打造法治型政府。 “下面请被告雷州市政府法定代表人发表辩论意见。”7月7日下午，湛江经济技术开发区法院公开开庭审理一宗土地纠纷行政案件，该法院院长、本案审判长张明话音刚落，偌大的法庭安静下来，只见穿白衬衣的雷州市市长吴国雄从被告席上站起来。这是广东有史以来首宗市长出庭应诉行政案（7月8日《南方日报》）。 行政首长出庭应诉，是2014年11月1日修正的行政诉讼法的重大突破。根据该法第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。雷州市市长出庭应诉，显然是对行政首长出庭的身体力行，具有示范效应。然而，对于行政首长出庭应诉，还应构建配套措施，支撑其形成常态化机制。 之前，“民告官不见官”的现象司空见惯。有统计显示，全国发生的行政诉讼案件中，行政首长作为法定代表人出庭应诉的比例不到千分之二。这不仅有可能伤及法律尊严和司法权威，更有可能加剧原告与被告间的对立冲突。而且，首长不出庭应诉，也不大可能全面了解工作短板，进而转变作风，补足漏洞，有效推动依法行政。 然而，要求首长出庭应诉还应考虑复杂多变的实际情况。在当前的行政管理体制中，行政首长肩负重任、统揽全局，一刀切地强调其“逢诉出庭”很不客观。尤其是，随着立案登记制的实施，大量行政诉讼涌入法院，如果每个案件都要求行政首长必须出庭应诉，显然有些强人所难。关键一点，很多引发诉讼的行政行为并非行政首长本人实施，而是由具体职能部门的经办人员操作。譬如，房屋登记类案件，均是当地房管部门以政府名义办理登记手续。如果要求行政首长出庭应诉，其可能对案情一头雾水，难以应诉和答辩，不利于庭审顺利进展，进而浪费司法资源和行政资源。 为此，行政诉讼法实事求是地规定了例外条款，要求不能出庭的行政首长，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。对此，应该在司法实践中科学调研，仔细研判，出台规范性措施，对行政首长应当出庭的案件不能出庭时要提供充分理由，不出庭应该委托什么样的工作人员也要作出相对明确规定。譬如，行政首长或其他负责人不能出庭的，应该提供注明事由的书面材料，并委托主抓相关工作的副职或部门负责人和律师到庭应诉。据悉，北京、河北、广东等地都明确规定了行政首长必须出庭应诉的若干情形，这不失为一项有益尝试。 行政首长出庭应诉制度的根本意义，不在于要求行政首长形式主义地出庭作秀，而在于促使行政机关积极应对行政诉讼，认真对待行政相对人权利，进而促进依法行政，打造法治型政府。出台科学可行的配套措施，既能避免行政首长受逢案必出庭之累，又可防止行政机关利用例外条款的漏洞随意编造理由不出庭，还能避免让作为原告的行政相对人产生法院偏袒行政机关的疑虑。这有利于树立司法权威，形成司法公信，构建法治政府，推动依法治国进程。 |
