作者:华建 甄菁华 新闻来源:检察日报
不久前，中央电视台记者在对武汉市场上销售的注水肉该由谁来管的问题进行采访时，遇到了一个不大不小的难题。市卫生局说这不属他们管辖，市屠宰管理办公室则告知目前在屠宰场进行检疫工作的是农业局的动物部门。而农业局又称注水是假冒伪劣产品，不归他们管。工商局则这样回答：按规定他们基本上没有参与屠宰场的管理。就这样，注水肉问题像个皮球一样被踢来踢去。
类似的现象还有很多。像这种行政机关拒不履行职责、怠慢或拒绝履行保护公民人身和财产权利职责的政府不作为案件严重损害了公民的合法权益，影响了政府的公信力，已经成为当前更为严重的一类腐败现象。
案例一：行政不作为 村民吃水难
时间要回溯到１９８６年。常年缺水的浙江省永嘉县瓯北镇中村４０多户居民，在县里和大队的资助下，在距村１公里远、２００多米高的山头龙潭溪上筑坝蓄水，安装自来水管，引甘洌的溪水进了村，村里男女老少终于吃上了洁净的水。到了１９９６年的春节，与中村相隔２公里的开洋村，卖地时连同自己的水源一起卖掉了。于是，他们就到中村水源的上游２００米处筑堰拦水，安装水管。这一拦，犹如釜底抽薪，在无雨季节彻底截断了下游中村的水源，水全部被引入了开洋村。从此引发了两村之间无休止的水官司。
两村的矛盾日益激化，甚至还出现了两个村子的村民持械集体冲突的流血事件。两个村子的村民都强烈要求瓯北镇镇政府出面协调解决，但镇领导却拿不出真正有效的措施，只有避而远之。１９９８年１１月起，中村村民又在永嘉县和温州市两级法院走了近一年的司法程序，希望通过法律途径解决。结果，他们收到的是“应由行政部门依法处理”的判令。
１９９８年到１９９９年，继续遭受干旱无水的中村村民只有多次去找县政府，请求上级解决旷日持久的水事纠纷。然而，县、镇两级政府经过协调，除拿出一个并不具有可行性的再建造一个小水库为中村供水的意见外，还为两村村民进行过一次不成功的调解。１９９９年１２月，村民们只得再向县政府呈上处理水事纠纷请求书，但县政府始终置之不理。从此以后，县政府对这起水事纠纷再也没有作出实质性的处理意见，以致这起水事纠纷久拖不决。
为了寻求法律保护和从根本上解决问题，２０００年，走投无路的陈政等１１０位中村农民代表全村向温州市中级法院起诉县政府不作为的行为。温州市中级法院依法判决责成永嘉县人民政府在判决生效后２个月内，对该水事纠纷作出处理。２００１年，浙江省高级法院维持了温州市中级法院的一审判决。
案例二：立法不作为 损失百万财
２００２年５月，位于江苏省南京市江宁区东山镇的美亭化工厂，接到了南京市江宁区建设局下属部门——科学园发展公司的拆迁通知。为了政府的统一规划，美亭化工厂的厂长杨春庭还是愉快地同意了拆迁。但怎么处理企业因此而遭受的损失呢？为此，杨春庭委托南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁的资产进行评估，算出安置费为４４７万元。按照评估结果，杨春庭和科学园发展公司就拆迁安置补偿问题进行了多次谈判，终因分歧太大未能达成拆迁补偿协议，杨春庭只好依法向江宁区建设局提起行政裁决申请。
令杨春庭大吃一惊的是，２００２年７月，江宁区建设局裁决科学园发展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安置费用１３５万余元。杨春庭百思不得其解，自己请的专业资产评估公司，又是根据２００１年刚刚实行的《南京市城市房屋拆迁管理办法》为标准进行计算，怎么会少了３００多万元？
经过仔细研究，杨春庭发现了其中的奥妙：双方所依据的法规不同，因此补偿标准也就不一样。区建设局依据的暂行办法，是在１９９６年依据南京市老的拆迁办法制定的。２０００年３月，南京市已制定了新的拆迁办法，同时废止了１９９６年的拆迁办法。２００１年１１月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，一个月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持沿用七年前的暂行办法。
杨春庭了解到，这种不按上位法规及时修改规范性文件的消极怠工行为，在江宁区范围内激发了大量的社会矛盾。因为旧的行政规范性文件没有及时废止引起广大被拆迁人的愤怒，一时间，被拆迁人不是聚众上访，就是抗拒拆迁。状告政府的拆迁案件数量剧增。
２００３年３月，杨春庭在多次交涉、无法使区建设局依据有效的新法规进行重新裁决的情况下，向江宁区法院提起行政诉讼，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己财产损失惨重的行政不作为行为。２００３年６月，江宁区法院驳回了杨春庭的起诉，理由是杨春庭起诉的老的拆迁办法是针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，它的制定、发布、废止以及重新制定、发布，都不属于具体行政行为，而属于抽象行政行为，依法不能对其提起诉讼。
说法之一：遏制政府不作为关键在于强化司法权对行政权的制约和控制
沈开举 中国行政法学研究会副会长
德国社会学家马克斯·韦伯曾说，现代社会法治的出现有两个标志，一个是合同法，在经济领域中保护公民的自由意志；另一个就是行政法，对政府施加了应有的控制和限制。行政法治成为现代社会发展的必然趋势。
我国的行政法治化进程近年来成就斐然，有关约束控制行政不作为行为的法律大量出台。１９９０年１０月，《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施；１９９９年１０月，《中华人民共和国行政复议法》正式实施。第一起案件中村民对不作为的县政府最后起诉成功，回避矛盾的政府在法院的裁决下，最后出面解决村民的吃水问题，正是体现了行政诉讼法对行政权的制约和限制，也对合法权利没有受到保护的中村村民提供了司法救济。
然而，我国现行的行政复议和行政诉讼方面的法律还存在一些漏洞，尤其突出的是行政诉讼的受案范围只能监督行政违法的很小一部分。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，当事人能够提起复议和诉讼的行政不作为只能是侵害个人利益的行政不作为，而不包括侵害国家利益和公共利益的行政不作为；只能是具体的行政不作为，而不包括抽象的行政不作为。第二个案例中杨厂长起诉政府立法不作为的案件最终被法院驳回，原因就在于我国现行有关行政诉讼受案的范围过于狭窄。
因此，在立法环节上扩大法院对政府职能部门“不作为”这种典型的渎职行为的受案范围，规定任何政府职能部门及其公职人员如果存在“不作为”现象，原则上行政行为相对人均可向法院提起行政诉讼，请求法院依法追究被诉责任人的法律责任，将在一定程度上对形形色色的政府不作为案件产生制约。
说法之二：完善行政法制体系，追求勤政廉政
曹忠良 河南省检察院职务犯罪预防处处长
政府不作为与政府勤政和廉政是相对立的，公务员不履行应尽的责任，是一种非物质性腐败，是不良行政。和政府滥用职权这种腐败一样，政府不作为首先也要解决一个政府应当做什么的标准问题。完善我国公务员行为准则的法律体系，也是解决政府不作为的重要途径。
早在２０世纪８０年代中期，联合国就向世界各国提出要加强行政伦理建设，加强公务员的财产收入申报制度的建议。目前，有些国家如美国、韩国、日本、印度等对政府不作为行为都有明确的处罚规定，对政府该做什么、怎么做都规定得很细很具体。印度早在１９６４年、美国在１９７８年、韩国在１９８１年就制定了公务员服务的相关条例。如韩国目前关于公务员服务方面有《奖励法》、《政府表彰规定》、《模范公务员规定》、《国家公务员法》等规章和法律，在这些规章中对公务员法定上班时间、休假值班、出差等职责范围都作了规定。而我国在这方面存在很多法律的空白点，《公务员法》至今尚未出台，与之相配套的对公务员行为的约束标准尚未制定，使得很多情况下，政府不作为的行为无法得到追究。第一个案件涉及的农村水事纠纷，县政府没有积极协调，也与实际上并没有明确的政府组织法对政府应当履行的职责进行详细规定有关。
说法之三：树立责任政府理念，系统解决行政不作为
田凯 中国人民大学博士研究生，中国检察理论研究所客座研究员
现代行政法的核心理念之一就是责任行政，这也是一个法治政府应当恪守的基本原则。有权力必有责任，行政机关理应对自己的行为承担相应的责任。行政不作为现象的实质就是权力与责任严重脱节的一种表现，是以消极的不作为姿态滥用权力和规避责任。
行政诉讼法第五十四条明确规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”依据该项规定，法院对行政不作为诉讼的判决结果只能是判令作为被告的行政机关在一定期限内履行其作为义务。司法实践中，这项规定使得诉讼只能是被动解决政府不作为的事后补救，而无根本解决之效。
解决行政不作为，一要从立法层次上建立一系列刚性的责任行政法律制度，通过完备的法律使公务员的行政行为始终处于一定的压力和动力之中，从而最大限度地遏制“行政不作为”现象的泛滥。二要建立行政究责制度，无论是积极的行政违法还是消极的行政不作为，都应追究具体责任人的相关责任，它是监督行政不作为的捷径所在。三要完善行政赔偿制度和行政追偿制度。行政不作为一旦构成，并侵犯了相对人的合法权益，造成相对人的损害，就应该承担赔偿责任。同时，如果有公务员的主观过错，还应直接向相关责任人进行行政追偿。四要不断强化对行政不作为的司法审查，使其成为遏制和惩治不作为现象的最坚实的屏障。
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