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2004-5-31 22:55:50 观察与思考 观察记者 袁华明 之前一段时间里，我们常从各种媒体上看到这样的消息——某地政府开始清理各类行政许可。这类新闻恐怕以后不会再有了，因为新的《行政许可法》对各类行政许可的设定作了严格规定，并不是任何机关都可以任意设定行政许可，以前那种发个文件就能设定的审批也将在7月1日后杜绝。 在中国这样一个行政许可大国里，曾由于历史的原因，几乎所有的事项都要进行审批，办一件事要跑很多地方，盖很多公章。“政府一级级掌勺，企业一次次跑堂”是再常见不过的事了。 从省长考试说起 4月24日，浙江省22万公务员一起走进考场，参加《行政许可法》考试。在众多考生中，也包括了浙江省委副书记、省长吕祖善，副省长盛昌黎、陈加元等，他们与全省公务员一起当了回考生。 这部法律明确规定了行政许可的公开原则、申请人权利平等原则和便民原则等，政府行为将因此受到相应的约束。“行政许可”就是过去的“行政审批”，你想从事生产、经营活动，必须得到政府的审批。行政审批项目多、处理慢、过程复杂，一直为人们所诟病。 过去，我们更多地从“改进机关工作作风”角度对这些问题进行治理，《行政许可法》的制定意味着政府转变职能不仅是工作作风问题，而且是个法律问题，政府部门对公民和法人提出的申请事项将不能再任意拖延或轻易否决。 在《行政许可法》正式实施之前，人们已经能够感觉到这部法律将给生活带来的变化。其中所界定的“公平、公正、公开”、“一个窗口”对外以及“审批时限为20个工作日”等一些便民原则，不仅便捷了我们的工作和生活，更是揭开了行政许可昔日神秘的面纱，只有这样才能使政府机关工作作风从根本上得到改变。 一部《行政许可法》，调整和约束了过去政府部门的审批行为，同时也成为政府机关行使权利的重要法律依据之一。过去那种审批层层设卡，重重收费的情形恐怕也不会再出现，因为现在审批前首先要判断是不是符合《行政许可法》的规定，否则就是违法、无效的审批。从这个角度看，公务员当然要学好这部法律，只有他们学好了，才不会乱审批乱许可，才不会侵害老百姓的合法权益。 倒卖批文与公章旅行的终结 弄到一个行政审批批文，一转手就能赚上十万百万，这种近似倒卖的行为即所谓的“倒卖批文”；为在市场上摆一个摊位，得跑上跑下盖十来个公章，这被叫做是“公章旅行”。 不可否认，我国目前的行政审批中确实存在一些混乱因素，手续烦琐、多头审批、倒卖批文等现象为数不少。如此发展下去难免会形成有利于寻租的社会环境，滋生权钱交易等腐败。 为什么会出现这样的情况呢？归结到一点就是过去中国的行政许可事项过多过滥、程序复杂，导致效率低下，而缺乏法律的制约是根本。 在我国，倒买倒卖行政审批批文的现象曾一度呈现泛滥之势，这将随着《行政许可法》的实施而不再出现。新法明确规定涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或以其他形式非法转让行政许可的，被许可人将受到行政机关的行政处罚；构成犯罪的，将依法追究其刑事责任。 据北京一位不愿透露姓名的法学专家指出，提请审议的法律草案本来未就这一问题作出规定，在审议这部法律的过程中，有常委会委员提出，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可是否可以转让，行政许可法应当作出明确规定。全国人大法律委员会研究认为，依法取得行政许可，必须符合法定条件和标准。因此，被许可人取得的行政许可一般不得转让。只有特定事项依法取得的行政许可能够转让，但必须由法律、法规对这种转让作出明确规定，比如通过出让许可方式取得的土地使用权，有关法律规定被许可人可以依照法定条件和程序转让。全国人大法律委员会有关负责人表示，这一规定十分必要。如果对行政许可转让不加严格限制，会给倒买倒卖许可证件等违法犯罪行为提供可乘之机，造成经济、社会秩序混乱。 除了行政许可不得转让外，新法还从六个方面为设定行政许可规置了法律范围，也就是说并非什么事情都要搞个行政许可才行。一般性的不涉及国家安全和公共利益的事项就无须再经过层层审批，如要在菜市场摆个摊估计也不用盖多少公章了。 《行政许可法》的出台，使得政府部门不再是高高在上的官僚机构，而成为了公共服务的提供者。 在这之前，已有不少地方将审批机关集中起来，设立行政审批服务中心之类的机构，使老百姓审批时少跑了很多路，可以在一个地方把很多公章都盖完。这已经有了变审批为服务的基本思想，尤其是在浙江等经济发达的地区，个私经济发展快，开厂办企业的人也多，因此较早出现这种审批服务机构。 从宏观上看，《行政许可法》的出台是对近年来行政审批改革成果的进一步巩固，取消不必要的限制，提高行政效率。行政机关对社会经济事务的管理进一步纳入规范化法制化的轨道。 新法进步明显 新法将为建立一个统的一市场扫清地方保护主义障碍。 当前，我国改革开放和建立社会主义市场经济已经进入到深层次，但只让本地的出租车上路、不卖外地啤酒外地烟，诸如此类的地方性保护政策却屡见不鲜。《行政许可法》规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”这回，盲目维护地方局部利益的“诸侯”们决策时该掂量掂量了。新法有利于从源头上遏制部分行政领域的腐败。 海关、烟草专卖局、工商局、税务局等行政执法部门为何被纳入作为预防和打击职务犯罪重点的“三机关一部门”中？个中缘由与这些部门拥有“实惠”的审批权力大有关系。《行政许可法》明文规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”“行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。”“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”有了这样的规定，老百姓去政府部门办点事可以理直气壮地对不合法收费说“不”。 行政许可法明确规定，实施行政许可，应当遵循便民原则，提高办事效率，提供优质服务。以往老百姓申请行政许可，一般被称为“跑审批”，一个“跑”字，深刻地反映出老百姓的酸甜苦辣：广西玉林一位老人为筹建一个花木市场，前后“跑”了86趟，却一直杳无音信；北京一位投资商想在西部某市搞一个建材城，3年内花了数百万元，却连公章都没盖完；浙江金华一位农民想办一个养鸡场，跑了2年多，盖了270多个章，等手续办下来，市场行情早已发生变化……行政许可作为国家管理社会经济事务的一种有效手段，为世界各国普遍重视和采用。由于缺乏统一、明确的法律规定，我国行政审批设置过多过滥，程序繁琐，很多已经成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度，有些还成为滋生腐败的温床。 行政许可法把便民作为立法中最重要的原则之一，使这部法律充满了“亲民”色彩。法律规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。这部法律的便民原则还体现了信息时代的特色。法律规定，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。法律规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。“你的产品想进来，我设门槛拦住你，个别地区曾以政府规章或决定的形式，限制其他地区的商品在本地销售。”对于这种地方保护主义的做法，去年8月27日通过的行政许可法明确禁止。 问题也还存在 但是记者在北京采访时也听到了一些不同的声音，有专家指出从实务角度来看，该部法律仍然有不少条款是值得商榷的。 张树义教授认为，第二十六条第二款则显然难以操作。该款规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。这是一个注定很难实施的条文。譬如，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁许可证是由建设部门审批的，当事人必须提供建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权证三个批准文件，也就是说，拆迁许可证是由地方人民的计划部门、规划部门、政府本身、建设部门分别实施的。按照《行政许可法》第二十六条第二款规定，就可以由本级人民政府确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理。然而，在实践中这一点是行不通的。计划部门的建设项目批准文件即立项许可，规划部门颁发建设用地规划许可证，人民政府颁发国有土地使用权证，以及建设部门颁发拆迁许可证，都是独立的具体行政行为，每一个环节每一个批准文件都是一个行政许可，当事人都有权单独提起行政诉讼。《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》对于颁发的程序以及需要审查的内容都有着明确的规定。如果有关部门仅仅以向建设部门发表意见的方式了事，那么如果某一个环节出现了问题，到底由谁承担责任是必须明确的。同时，法律还必须对执行《行政许可法》第二十六条第二款时，其他法律的规定是否仍然必须坚持作出明确规定。 更有专家对第五十条第二款提出质疑。《行政许可法》第五十条第一款规定，“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”第二款规定“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”从表面上看，这一条款对行政相对人是十分有利的。 然而这样的规定并不总是对被许可人有利，在大多数情况下对被许可人是不利的。许可证可以分成两类。一类是在运用过程中，只与行政许可机关发生关系，譬如排污许可证。绝大多数许可证则除了许可机关，还与其他机关发生关系，有些还跨地域发生作用，譬如律师执业证，就不仅与司法行政部门发生关系，甚至更多的是与公检法发生关系；驾驶证会与全国各地的交警部门发生关系；卫生许可证、采矿许可证等除了与主管部门发生关系之外，还与工商部门等其他部门发生关系，作为申请营业执照的前置条件。对于仅仅与许可机关发生关系的许可证，《行政许可法》第五十条规定，对被许可人当然是有利的。还必须与其他机关发生关系的许可证，上述规定却没有实际意义的，譬如卫生许可证到期后申请延续，卫生部门矿管部门没有作出决定，被许可人总不能拿着曾经申请延续的证据材料，要求工商部门办理营业执照的延续手续。如果律师执业证规定了有效期的话，有效期届满后申请延续，司法行政部门没有答复，律师在法庭上以曾经提出过延续的证据材料如邮件详情，来应付法官的验照，法官当然也是不会接受的。
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