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2004-7-7 9:46:56 人力三轮车牌照使用权如此被收回
——对一起行政许可案件的法律分析
写在前面：
首先需要说明的是，与本案相类似的行政案件在各地均有发生，案件亦多以相对人合法持有许可证开始，以行政机关撤回或收回许可证告终，并由此引出许多的纷争。行政许可法已于近日施行，在人们宣传、赞美这部法律，咀嚼其内容以体会其精神时，我们也利用这一机会，将已经发生的案件放到行政许可法实施的背景中来分析，彰显行政许可法的伟大及行政机关的不足。其目的，无非是警世励志：从每一个具体许可做起，踏踏实实地落实行政许可法，我们期盼已久的良法之治才能真正开始！
案情简介：
1999年，浙江省乐清市公安局和该市乐成镇、虹桥镇政府对150辆人力三轮车以拍卖营运牌照的形式进行拍卖，拍卖额最低的每辆2万多，高的超过4万。2003年5月7日，乐清市公安局和虹桥镇政府联合发布了《关于收回虹桥镇辖区的拍卖、原夜市客运人力三轮车牌照的使用权的通告》，决定收回虹桥镇的所有新车牌照使用权的通告。2003年8月6日，乐清市公安局和乐成镇政府联合发布了《关于收回乐成镇辖区的拍卖、原夜市客运人力三轮车牌照的使用权的通告》，宣布：“收回于1999年8月21日拍卖的为期四年的100辆客运人力三轮车的牌照、行驶证、所有权证以及车辆。限车主于9月1日17时之前将上述牌证及车辆送至交巡警大队非机动车辆管理所三轮车回收办公室。”逾期不交的，“所有牌证作废，并一律按照无牌人力三轮车取缔”。
2003年11月乐成镇、虹桥镇共计66位三轮车车主向温州市中级人民法院提起行政诉讼，温州市中级人民法院立案后于2004年1月15日公开审理，4月21日宣判：维持被告乐清市公安局、乐成镇政府、虹桥镇政府的行政行为！
2004年4月30日，原告递交了上诉状，浙江省高级人民法院将于7月8日下午审理虹桥案，7月9日上午审理乐成案。
法律分析：
关于设定许可的权限
行政许可法规定可以设定（即创设）行政许可的规范文件仅限于法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章。其中省级政府规章只能设定为期一年的临时性许可。本案虽说发生在行政许可法生效前，但一个县级市的公安局与镇政府以并不规范的红头文件的形式设定许可，这是不合适的。
关于设定许可的理由
行政许可法立法的一个基本指导思想是放松行政管制，因此对有权主体设定许可亦有限制。其第十三条要求，如果有权立法的机关欲设定行政许可，应当考虑四个因素：此事项公民可否自主决定；市场竞争机制可否有效调节；行业组织或中介组织能否自律管理；行政机关事后监督等能否解决。只有在上述四种方式均不能奏效时，立法机关方可设定行政许可。用行政许可法的规定来考量本案，除第三项外，其余三个方面均可以阻止设定行政许可。也就是说，在许可法生效后，即使是有权机关，对三轮车投入运营这样的事项亦无须设定许可。
关于起草设定许可的立法草案须举行听证会、论证会
行政许可法第19条规定：起草法律、法规草案或起草省级政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关报告听取意见的情况。从立法法开始要求立法活动亦应听取意见，甚至在听取意见时采用较为正式的形式即听证会、论证会、座谈会的形式来听取口头表达的意见。行政许可法进一步明确了行政许可立法即使是其最初的起草阶段，亦应以听证会、论证会等形式听取意见。听取群众意见、考虑许可一旦设定对社会、经济所产生的影响，足见许可法对设定许可所持的慎重态度。另外，许可法第46条、47条还规定了实施许可中的听取意见程序。这一切都体现了放松管制的思想。
从本案看，1999年投放新车，是乐清市政府以会议纪要形式决定的，随后便是市政府、市公安局的其他文件具体布置实施。这一系列的文件无一经过听取意见程序。仅就这一程序而言，市政府、市公安局、镇政府用文件设定许可就无正当性。
关于三轮车牌照是否可以拍卖
即使不论乐清市公安局是否有权设定许可，单就三轮车牌照是否可以拍卖方式决定也值得质疑。因为拍卖取得许可，无论在许可法实施之后还是在其实施之前，一般针对的是资源性许可。这种许可之所以拍卖，是因为在我国，资源均属国家所有。使用资源或利用资源以求获利，其许可实际上是让渡国家财富，故为公平起见，应以拍卖形式确定。但是，人力三轮车的营运，基本上是靠三轮车主出卖劳动力，并没有占用多少公共资源。因此不应该以拍卖的方式核发牌照。由于是人力三轮车，即使只从人性化的角度而言，以如此高价拍卖其牌照亦非善举。况且，许可的方式或程序亦应依法而定，也就是说，没有拍卖三轮车牌照的法定依据，三轮车的牌照就应按照一般许可的方式核发。
据说为了破解这种“职权法定”给行政机关解释“拍卖”的合法性所带来的困难，行政机关以本案中当事人与行政机关签订了合同为由，认为既然合同是双方同意的结果，就无须法律规定缔结的方式。其实，拍卖也好，合同也好，在本案中均是许可的前置性活动，正如许可法也规定了特许的拍卖程序，而紧随拍卖之后的可能就是签订合同，但是这些形式都是为了达到一个目的，即核发某一许可。所以，将许可淹没在许可的前置性程序中，认为许可不是许可而是合同，这是说不通的。许可的程序需要法定，许可能否以拍卖的方式核发当然亦须法定。
关于新旧三轮车的不同对待
本案有一个引人注目的事实，即乐清市公安局分别与两个镇政府发布文件，废止1999年核发的许可。相对以前核发的三轮车许可，1999年核发的许可是新许可，而两个文件废止的是新许可，旧许可（三轮车）并未涉及，也就是说没有被收回。关于是何原因造成市公安局、镇政府对新旧三轮车的不同对待，本文无意探讨。笔者想说的是，在市场经济条件下，政府的干预、管制，可能涉及到不同的利益团体，如核发排污许可证可能涉及到排污企业周边的居民，核发规划许可证可能涉及到建设项目周边的相邻居民等。利益的衡量和调整，需要依法进行。正因为如此，行政许可法第46条规定：法律、法规、规章规定应当听证的许可事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证。这一条规定中，前一情形属实施许可的法定听证，后一情形属实施许可时，行政机关决定是否听证，但决定是否听证的条件，许可法已经作了规定即涉及公共利益的许可，在实施时应当听证。将这条规定结合其他条款的规定，可以得出的结论是：无论是核发许可还是撤销、收回或废止、变更许可，涉及到公共利益的均应听证。本案中，行政机关如果撤回对新三轮车的许可，其理由只能是公共利益，因此在程序上应当经过听证，以决定是否有足够的公共利益能够要求撤回当事人已经核发持有的许可。
即使许可与公共利益无涉，行政许可法第47条也进一步要求，许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出许可决定前，应当告知并赋予申请人、利害关系人要求听证的权利。可见以本案论，行政机关作出撤回新三轮车许可之前，应当告知所有新旧三轮车主，他们有权要求听证。如果行政机关真这样做了，也许后边的“撤回”、现在的纷争就不会发生……
关于信赖保护
行政许可法第8条确认了原来只是在法理上承认的一条原则——信赖保护原则，即公民法人等依法取得的许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的许可；如果为了公共利益需要变更或撤回已经生效的许可，由此给许可持有人造成的财产损失，行政机关应当依法给予补偿。就本案而言，撤回新三轮车的许可是否存在公共利益的理由是可圈可点的。因为行政机关不能证实有什么样的公共利益需要撤回当事人合法取得的牌照。另外，即使存在公共利益的适当理由，撤回许可也须补偿当事人。许可法这样规定的原理在于相对人对行政机关的信赖值得保护。适用信赖保护原则，有两个关键。一是相对人对行政机关是否有信赖，二是这种信赖是否值得保护，所谓是否值得保护取决于该信赖是否合理，如果不是合理信赖，如某人确信行政机关将在自己的门前修路，故租赁房屋、装修门脸、开办饭店，但行政机关并没有计划修建其想象的道路，事后该人主张信赖保护，要求行政机关补偿其损失，但由于其所谓的信赖不具合理性，他就没有值得保护的利益。
本案中，人力三轮车主一天大概只能挣到30－50元，若不是相信此许可是长期的，老百姓哪会花费2万—4万多去“购买”仅仅四年的营运权？所以行政机关将该许可四年换证解释为四年有效期，是任何正常理智的人都不会接受的。可见，本案原告对有关许可的信赖是合理的，因此这种信赖也是值得行政机关保护的。
用尚未生效的行政许可法衡量一个已经发生的案件，肯定不会是法官的作为，但是这种对比也许可以非常有效地帮助我们深刻理解行政许可法。更何况，行政许可法不是无本之木、无源之水，它是行政法治建设发展的自然之果。因此，笔者相信，即使没有行政许可法的明确要求，行政机关要证明自己如此作为的合法性恐怕也难。笔者正期待着许可法的实施、关注着二审法院的判决。（中国政法大学法学院教授 博士生导师 刘莘） 中国网
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