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2004-7-23 9:35:00 据报道，湖南省高级人民法院日前下文通知，湖南省各级法院不得参加拆迁联合执法队。《通知》要求，各级法院要注意司法权与行政权的界限，不得违法参与政府及其他行政机关组织的有关拆迁的具体行政行为，以确保人民法院的中立地位。据称，“《通知》下发最显著的效果是把法院从政府的压力下解脱出来了，不用再为站在政府和被拆迁户之间做艰难抉择而苦恼”。
湖南省高级人民法院的《通知》，有着深刻的社会背景，也有较强的针对性，相信它会在一定时期内得到有效执行，在保障法院中立地位上起到一定的作用。但笔者也认为，这个《通知》具有极强的功利性，是一个权宜之计。要制止法院参与地方政府的联合强制执法，仅靠一纸《通知》特别是法院的内部通知是远远不够的。要彻底解决问题，必须划清行政强制执行与司法强制执行的界限，明确职责，严格程序，制定一部《强制执行法》才是治本之策。
一方面，湖南省高院的这个《通知》是就事论事的一个文件，它仅涉及城市房屋拆迁领域，且仅限于城市房屋拆迁中的非诉行政执行案件，而不涉及其他领域的行政案件和行政事务，如计划生育、收粮收款等，因此，这个《通知》无法从根本上阻止法院参与的范围广泛的联合强制执法活动。另一方面，高级法院的《通知》能否得到各级人民政府的尊重和执行，是一个很大的未知数。因为，早在今年3月最高人民法院就曾下发过一个类似通知，要求各级法院在行政审判活动中要注意维护法院审判的中立性和独立性，不要参与地方政府部门的“合署办公”和“联合执法”，可效果怎么样呢，事实上最高法院的“单方面行动”并未收到、也不可能收到预期效果。
目前，我国法院缺乏应有的独立性，不能始终坚守中立地位，经常性地参与当地政府组织的联合执法活动，有着深厚的体制背景和法治原因，是多方面因素共同作用的结果。
关于体制背景，笔者曾在一篇文章（《执行难与司法与行政的不平等》，人民网7月12日“人民时评”）中有较为全面的论述，在此不再赘述。
而法治方面的原因，在笔者看来，主要是缺乏一部规范强制执行的法律――《强制执行法》。就我国目前法律法规规定的强制执行看，一方面众多的法律法规都有关于“强制执行”的规定，据粗略统计，我国的法律、法规和规章中包含“强制执行”规定的有7200多部，另一方面在许多强制执行的具体操作程序上却没有相应的法律规范进行约束。
对诉讼案件的强制执行是法院对由自己直接判决裁定的案件所进行的强制执行。对这类强制执行，我国的诉讼法及相关的司法解释规定的较为详细，可操作性强，基本上做到了有法可依。当然，也不可否认，一个时期以来的法院执行难，频频使法院判决书成为“法律白条”，充分暴露了法院对诉讼案件强制执行中存在的重大缺陷。
对非诉案件的强制执行主要是指仲裁机构和行政执法机关已经做出发生法律效力的裁决和行政决定书，义务人拒绝履行义务，权利人或行政执法机关依照法律规定申请人民法院进行的强制执行。对这类强制执行，我国法律是缺乏相应规定的。严格来讲，法院对这类案件的执行，必须首先对生效的裁决和行政决定书进行审查，如发现确有错误，人民法院可以裁定不予执行。但在具体操作过程中，人民法院向仲裁机构的裁决说“不”，是比较容易的。而对行政执法机关的行政决定书说“不”就不那么容易，也不那么轻松了。因为缺乏明确的法律规定，行政强制执行与申请法院强制执行并没有非常明确的界限，法院在多大程度上审查行政决定，如何向违法行政决定说“不”，都没有程序性和实体性规范。这一方面使法院在法律和政府间左右为难，另一方面也使法院在未来的行政诉讼中失去中立地位，因为已经帮政府先予强制执行了的行政决定，管理相对人再提起行政诉讼时，就会置法院于十分尴尬的境地。
正如湖南高院在《通知》中指出的那样：“近年来，我省各级人民法院依法受理、执行了大量行政机关申请执行的强制拆迁案件……其中存在一些突出问题：有的未经合法性审查即强制执行，有的对违法的行政行为审查不严，流于形式；有的屈服压力，明知违法，也予以执行；有的甚至与行政机关‘联合执法’，无视司法权和行政权的界限；有的擅自扩大先予执行的范围等。这些现象严重侵犯了被拆迁人的合法权益，损害了人民法院的形象。”这些现象普遍存在于各级法院的强制执行业务中，并非湖南省仅有，在其他地方的法院中也并不少见。
总之，笔者认为，要消除人民法院在非诉行政案件强制执行中的中立困局，除了不断改革司法体制外，还必须尽快制定《强制执行法》，从法律技术上提供强有力的支持，这是治本之策。当然，制定一部《强制执行法》也是消除法院执行难顽症的必由之路。 中国网
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