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2004-8-9 9:30:04 尽管国家三令五申，实行最严格的耕地保护制度，出台一个又一个重要文件，然而一些地方非法滥占耕地现象仍是愈演愈烈。在大量的违法用地案件中，有相当部分是地方政府和相关部门所为。他们为何敢于屡闯耕地保护“红线”？记者调研发现，主要原因在于违法占地的“成本”太低，而“收益”却很高，完善现行法律势在必行。
耕地“红线”变成了“弹簧线”
按法律规定，省级以下的地方政府尤其是县、乡两级政府没有权力批准建设用地。但从已披露的一些土地违法案件来看，县、乡两级政府动辄就能把成百上千亩的土地批给用地单位或个人。 近７年来，全国耕地减少约１亿亩。在各类土地违法大要案的查处中，地方政府违法案件成为查处重点。来自国土资源部的统计显示，去年地方政府及其职能部门土地违法案件有４７４６件，涉及土地面积１．０１万公顷，分别比上年上升２８．５３％和４２．５３％。
在国土资源部公开查处的９起土地违法案件中，有８起属于地方政府及其职能部门违法。这表明，一些地方政府及相关部门滥占土地问题仍十分严重。是什么原因使耕地“红线”变成了“弹簧线”呢？
记者在调查中发现，个中缘由，除了一些官员法制意识淡薄，权大于法以及权钱交易等腐败外，最根本的原因在于受利益驱动和以ＧＤＰ为考核标准的政绩观影响。以东部某省国土资源厅的测算为例，这个省ＧＤＰ每增长一个百分点，就要消耗２．４万亩土地。面对当前开发区的土地清理整顿，一些干部对占用土地的欲望仍然非常强烈。他们担心，停止批地会错过发展机遇，提出不要搞一刀切，要求早点解除冻结令。广东省一位县级领导说，种粮食农民永远富不了，要发展城镇化、工业化就要上项目，就要用地；北方一个产粮大县的领导则认为，粮食主产区之所以落后，就在于二产不发达。“无工不富”，所以更应上项目奋起直追。
由于现行干部考核机制存在缺陷，在一些地方官员眼中，“政绩是硬道理”，什么法律政策和农民利益可以先放一放。这些干部不再仅靠直接抓企业来带动ＧＤＰ以及就业的增长，而是更多地瞄准了“经营城市”的理念，通过政府集中土地再公开招标拍卖吸引投资的方式，不仅使自己所在的城市短时间内“旧貌换新颜”，而且直接增加本地政府的财政收入和ＧＤＰ，形成了占地——收入——再占地——再收益的循环。
一些领导干部对土地违法违规案件，往往认为是“出于公心，为了发展”，睁只眼闭只眼。一些职能部门甚至和地方政府共同搞“上有政策，下有对策”，规避审批。
只要不“装腰包” 闯线者难“伤筋骨”
当前，耕地锐减已成为中国粮食安全的最大隐忧，有相当部分就是由于地方政府和有关部门违反土地管理法和基本农田保护条例，大量占用耕地特别是基本农田、随意调整规划。今年以来，全国已发现土地违法行为４．６９万件，结案２．７８万件。然而，只有１９３人受到行政处分，６２名违法责任人被移送司法机关，１６人被追究刑事责任。
据国土资源部有关人士介绍，有些不合规定的批地都是领导班子集体决定，被称为“因公违法”，所以地方在对相关责任人的处理上，只要“没有把钱装进自己的腰包”就不会太重，结果就是恶性循环。有些“生米煮成熟饭”，便批评教育、补办手续了之。
专家指出，这既破坏了执法执纪的严肃性，也没有使违法者受到震慑。事实上，所谓披着“因公违法”的外衣，往往是为了少数部门或地方利益，甚至是开发商的利益，其涉案土地面积更大，影响更坏，它严重干扰和破坏土地管理的正常秩序，损害的是国家利益和人民群众的长远利益。
国土资源部耕地保护司负责人说，我国刑法明确规定，“对循私舞弊，非法批占大量土地的追究刑事责任。”从法律条文理解，似乎只要没有“循私舞弊”这个构成要件，非法批地行为就不会被追究刑事责任。再比如，按法律规定，哪怕占用一亩基本农田都需报国务院审批。然而，在实际操作中，一些地方政府往往先调整规划，将农田改为建设用地，就可以规避审批，且大多未受到严格处理，这使得一些地方党政干部敢于屡撞耕地保护“红线”。“先上车后买票”，是时下一些地方发展地方经济冠冕堂皇的理由。专家强调，正是这些违法违规行为，使国家最严格的耕地保护制度落不到实处。很明显，在政府的有效行政及政府管制与市场自由选择的关系博弈上，存在着严重的“制度梗阻”。
弥补现行法律“漏洞”是治本之策
中央党校农业问题专家曾业松认为，近年来“圈地风”导致耕地锐减，有的地方甚至通过调整规划规避农田，中国目前还有多少基本农田说不清楚。同时，随着工业化和城镇化的加快，建设用地需求还将进一步增大，这将给我国粮食安全带来极大隐患和风险。
专家提出必须走内涵节约型经济增长道路，协调经济建设和耕地保护两者之间的关系，国家应该用更严格的制度和法律，确保耕地不再受到破坏。他们建议：当务之急是要重新确认现有耕地数量，摸清基本农田保有量，尽快将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容。只有把基本农田这条“红线”变成“高压线”，让违法占用基本农田的行为人成为“过街鼠”，才能保住子孙后代的“粮仓”。
提高占用耕地的经济成本，降低利用存量建设用地的成本，对新增建设用地征收费用按比例上缴中央财政。确立土地利用规划的法律地位，克服规划执行的盲目性，规划修改的随意性。
必须追究闯“红线”者的责任。要让最严格的耕地保护制度真正落到实处，即使涉案人没有“循私舞弊”，对严重违法占地特别是侵占基本农田的行为，也应追究法律责任。（完）（记者陈芳、张洪河） 新华网
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