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2004-10-9 12:19:31 针对近期大学生在校外租房期间屡屡引发安全事件，２００４年６月２２日国家教育部下发《关于切实加强高校学生住宿管理的通知》，通知指出：大学生原则上不允许在校外租房居住，如果因特殊情况在校外借房居住，其学生校外租房要报学校备案。该通知被代称为“禁租令”，一经发出，即引起了社会公众特别是高校师生的广泛关注。
□思考一：关于“禁租令”的法律性质
笔者认为：从行政法来讲，《通知》中所提的“大学生原则上不允许在校外租房居住”应当属于行政法中的行政指导行为。
行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的规定而做出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理的一种非职权行为。因此，该通知所具有的法律特征包括：其一，行政性。首先，虽然该通知不是一种行政职权行为，但它是基于教育行政部门行政职能做出的，行政指导的实施主体仍是行政主体，其承受人是行政相对人——在校的大学生；其次，行政指导仍是以调整行政关系为其基本内容的一种与行政相关的行为，这就决定了行政指导与行政行为之间具有不可分割的关系。其二，多样性。笔者认为：由于法律对行政指导具体方法没有做出明确的羁束性规定，因此该通知要求各高等院校根据本校的实际情况决定采取具体的指导方法。其三，自愿性。由于行政指导的本质是一种非行政权的行为，承受行政指导的行政相对人是否接受指导取决于其自愿，而不同于行政权固有的命令与服从的强制性。所以，所谓“禁租令”实质是教育行政部门的一种行政指导行为。
□思考二：“禁租令”在高等院校中的贯彻
教育部出台该通知后，得到了高等院校积极的反应。其原因有三：其一，由于大学生在校外借房住宿，近年来屡屡发生治安事件，的确造成了学生生命及财产的重大损失；其二，由于学生校外住宿，学校无法对学生进行有效的管理；其三，《通知》的出台，为高等院校加强对学生校外住宿问题的管理提供了“法律依据”。据媒体报道：湖南大学大学学工处有关负责人对有关的记者说，教育部门的明文规定刚刚出台，大学生难免有抵触情绪，因此，要在做学生工作上费一番功夫。教育部出台这样的文件无疑为高校硬性“执法”提供了依据，目前省内大学已着手修改一些对学生的“奖惩规定”，“对于情节严重的学生，必须开除学籍的也只有开除”。据悉，目前各高校执行的学生管理规定中，处罚从警告、严重警告到勒令退学等轻重程度不一，学生校外租房究竟属于哪一级处罚，现在高校还没有一个具体的定论。各高校学工处负责人无一例外地表示，现在教育部就大学生校外租房发文，高校就一定会按规定处罚，“如果有学生撞到枪口上，那是毫不留情的”。
笔者认为：根据我国现行行政法的规定，高等院校作为法律和行政法规授权的事业单位，在管理学生方面具有行政权。所谓行政权是指由国家宪法、法律赋予行政主体执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。其含义为：第一，行政权来源于国家的宪法和法律；第二，行政权由行政主体代表国家行使；第三，行政权系国家政权的组成之一，是国家治理和服务社会的公权力的一种，因而多含有强制或者命令的性质。正是由于高等院校依法具有相应的行政权，所以高等院校和学生之间的关系不仅在法律上还是在事实上都存在着一种特别权力关系，而正是因为这种公权力关系，高等院校才可以对学生进行管理、命令，进而形成了学校与学生间命令与服从的不对等的关系。应当讲，高等院校在行使行政管理权过程中具有双重的作用，一方面，行政权具有积极的作用，即维护正常的教学秩序，增进公共利益，保障教员和学生的合法权益；另一方面，行政权又具有消极作用，即行政权易被违法行使或者被滥用，导致损害公共利益，破坏正常的教学秩序，侵犯教员和学生的合法权益。因此，高等院校在贯彻教育部该通知时，应当谨慎地行使其行政权，制定合法、有效的相关处罚规定，否则学校会承担相应的行政法律责任，其原因在于该《通知》在学生在校外借宿方面的规定不是强制性的。如果因为学生违反规定“擅自”在校外租房居住而被校方开除学籍，剥夺学生的受教育权，学生会依法行使其相应的行政救济。
□思考三：学生违反“禁租令”后的救济
自教育部发出“禁租令”后，大学生的反应却是不积极的，其原因主要有：其一，有些高等院校的宿舍管理的确存在着严重问题，使得学生无法正常学习和休息；其二，目前高等院校无论是完成政府下达的招生计划还是为了经济利益都在进行扩大招生，一些学生在校方不能统一安排住宿的情况下，不得不在校外租房居住；其三，一些学生认为是否在学校住宿是学生的自由，学校不应当加以干涉。因此，可以说，尽管教育部有“禁租令”，尽管学校有对学生擅自在校外借房居住的“惩罚”，但学生在外租房的问题，不会因“禁租令”和“惩罚”而根除。可以预见，今后学生因在外租房居住而受到惩罚所引起的纠纷是会有所发生的，而学生对这样的纠纷有什么救济的方法呢？
从目前讲，根据《中华人民共和国教育法》第四十二条第四款中规定，受教育者对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉。也就是说，如果学生因为在外租房居住而被开除学籍的话，学生只能根据以上法律和行政法规的规定，向教育行政部门提出申诉。从以上法律来看，目前教育法所规定的复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关，而不是高等院校。也就是说学生对学校因为学籍管理方面的勒令退学、开除学籍的处理决定只能以高等院校的主管行政机关提起申诉，如果向申诉部门的上一级行政机关提起行政复议，或者学生根据《行政诉讼法》以申诉部门为被告。
目前这种法律和法规所规定的申诉制度，还存在着没能很好地考虑学生利益维护的问题。因为学生是以教育行政部门为被告提起行政诉讼，这样一来，学生对学校关于学籍管理的纠纷就变成了学生状告高等院校上级行政主管机关复议决定的具体行政行为，而法院所审理的是高等院校上级主管行政部门的复议决定是否合法，对于学生与学校之间的行政管理关系就不能从问题的实质上得到很好的解决。因此，笔者认为：对于高等院校根据学校的规章制度（其中包括因学生在外租房居住受到处罚）来剥夺学生的受教育权的问题，从我国行政法角度来看应当属于高等院校的具体行政行为，应当成为我国司法的审查对象，应当允许学生依法通过行政诉讼的途径获得救济，从根本上维护学生依法享有我国宪法所赋予的受教育的基本权利。
□思考四：责任承诺书的问题
针对日渐突出的学生校外租房居住问题，教育部通知规定，对已在校外租房的学生，应要求其搬回校内住宿；对极少数坚持在校外租房的学生，要向他们耐心说明可能产生的后果和个人应承担的责任，并逐一登记，建立报告和承诺制度，说明租房的原因、房屋详细地址、联系方式，承诺加强人身和财产安全的自我保护，经本人与家长双方签字报学校备案。尽管教育部对大学生校外租房没有发文明令禁止，但一些高等院校根据该通知的规定采取责任承诺的方式，对于不在校内住宿的学生，要求学生本人和学生家长与学校三方签订责任承诺书。有的学校在该责任承诺协议中甚至规定这样的条款，即：如学生在校外借房居住发生问题，学校不承担法律责任，发生问题责任由学生和家长自负。
笔者对此持反对态度。首先，教育部要求学生和家长承诺学生人身和财产安全的自我保护是不公平的，因为学生人身和财产的损害和损失，并不是由学生本人引起而发生的（当然如果是学生自身原因所引起的，当然由学生自己负责），社会治安问题、学校管理问题都可能引起学生人身和财产的损害和损失发生，如果由学生和家长做出安全的承诺，势必会造成学校疏忽其管理的行政职责，为学校开脱责任。其次，学校与学生和家长签订责任承诺书的做法是错误的。学生和家长所承诺的是“加强人身和财产安全的自我保护”，这种学生和家长的承诺并不排除学校对该学生在校外住宿的管理义务。学校在责任承诺书所规定的诸如“如在校外借房居住发生问题，学校不承担法律责任，发生问题责任由学生自负”的条款是违反法律规定的，不能因此而推卸其应对学生承担的法定管理责任。根据我国现行的法律和法规，学校在未尽管理义务的前提下，所签订的“免责条款”是无效的，应当依法承担相应的法律责任。因此，高等院校在这个问题上应当把学生住宿管理工作真正地作为学校教育和管理的重要组成部分，高度重视并切实担负起学生住宿管理的领导责任，强化行政管理观念，建立健全学生住宿管理规定、学生宿舍文明建设管理规定、学生宿舍安全管理制度等各项规章制度，加强学生的安全与法制教育，培养学生遵纪守法的良好行为，并将其列入高校教育管理工作的重要日程，作为学校的一件大事来抓。只有这样，高等院校才能真正地贯彻教育部《关于切实加强高校学生住宿管理的通知》，确实维护学生的合法权益。
□思考五：政府综合治理社会环境的责任
一些在校大学生自行租住校外民房，条件参差不齐，有的不具备基本的安全设施，有的周边治安环境复杂，安全或治安事端时有发生。应当说，“禁租令”是在这样的背景下出台的。从教育部门的这些措施来看，我们不难从中体会到教育部门对大学生人身财产安全与健康成长的关爱之心。但我们也必须清醒地认识到，从根本上解决学生在校外借房居住的安全问题，关键不在于学校把学生圈在“世外桃源”和“保险箱”的校园里，而在于如何营造一个良好的社会治安环境。马加爵不是在校内狂杀了同宿舍的４名同学而最后才伏法？学生在教室或者学校宿舍内丢失电脑、手机或者财物的案件不是屡屡发生？难道这些问题通过学生搬进校园宿舍就能得到真正的解决？答案是不言而喻的。维护社会公共安全是政府履行社会管理职能的基本任务之一，因此，政府应当下大力量综合治理社会治安，为大学生的学习和生活，乃至百姓的安宁创造一个良好的社会环境。可喜的是，近年来政府在整治社会环境方面，例如非法网吧和非法出版物的查处、整顿学校周边环境等，已经取得很好的成效。我们相信：社会治安环境的真正改善，才是根本解决大学生在校外借房居住人身和财产得到安全保障的关键所在。 （本文由《方圆》杂志提供/作者为首都经济贸易大学法学系教授 焦志勇）
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