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2004-9-29 9:26:20 据9月24日《天府早报》报道，日前，四川省资阳市雁江区司法局下发了一份不准当地律师接沱江污染官司的“红头文件”，结果引起了省人大代表和社会各界的纷纷质问，从而使得政府“红头文件”违法的问题再度显现了出来。
近年来，“红头文件”违法的问题正在日益显现并且成为社会各界关注的一个热点。一些地方政府在不同程度上几乎都制定和实施过一些要么法律依据不足，要么直接与现行国家法律法规明显相冲突的“红头文件”，一些全国影响较大的新闻事件似乎也印证了这一点。湖南“嘉禾事件”、银川“出租车罢运事件”以及目前一些地方城市依然还在实施的“禁摩令”，其背后几乎都有一个违法的“红头文件”，结果无不引起了社会各界的抗议和不满。
如何减少、遏制政府“红头文件”的违法现象，近年来，不少专家、学者以及地方政府纷纷进行了探讨，积极、努力地寻找相对有效的应对和解决方法。前不久，围绕如何遏制“红头文件”违法的同一主题，有两则新闻很有代表性，也让人颇为振奋：据《新京报》报道，已实施14年的行政诉讼法目前正面临着一次大的修订。一份历时三年的国家司法改革重点课题、国家社科基金项目《司法改革与行政诉讼制度的完善》近日出炉。该课题组负责人马怀德教授告诉记者，此次行政诉讼法的修改，在多个方面将有突破，诉讼范围不仅是现在规定的具体行政行为，还将包括政府机关的一些抽象行政行为如“红头文件”；与此同时，据四川媒体报道，成都市政府法制办日前向全市各区(市)县政府、市政府各部门发文，明确要求今后所制订的“红头文件”，必须从公布之日起30日内上报备案，以便备案审查堵住不合法文件，保证“红头文件”的合法性和严肃性。
虽然侧重点不一样，但两则新闻反映的实际上正是各方面为遏制“红头文件”违法而做出的种种努力。不难看出，报道当中的成都市政府法制办实际上是想通过同为“红头文件”的硬性政策规定，通过对“红头文件”备案审查来遏制“红头文件”的违法。应该承认，这种备案审查的方式，确实可以部分保护民众的合法权益、减少“红头文件”的违法性，相对提高政府依法行政水平。但比较之下，笔者却更赞赏和推崇对我国现有的行政诉讼制度进行积极的修改。
法治社会，最为根本、基础、稳定、有效的制度规范应是国家法律。各级政府自己制定、出台的各种政策性规定，其本身也只是一种工具性和特殊性的规范，充满了一定的不稳定性和随机性。如果相关的国家法律自身始终存在某些问题，始终不能得到相应修改和完善，那么，各种问题始终是不能得到有效应对和根本解决的。而大家早已看到的是，尽管我国早已制定和实施了行政诉讼法，但在我国所有的诉讼制度中，行政诉讼制度最需要修订。按照法理分析，行政诉讼法要解决的应是公民个人的私权力面临公权力侵害时的救济问题，它的完善和发展应该能给老百姓提供一个权利维护的平台，确保国家公权力不会轻易侵犯老百姓权益并且一旦侵犯将受到有效追究。但是，我国现行的行政诉讼法却明确规定，公民(行政相对人)只能对行政机关的具体行政行为提起诉讼，对行政机关出台的文件规定等抽象行政行为只能通过其他监督途径解决。
而这种受案范围的限制性规定，对于有效保障公民、组织维护自己的正当权益和监督行政机关依法行政实际上是非常不利的：一方面，从各种已经集中出现的情况来看，目前其他的监督机制实际上很难有效发挥作用；一方面，由于抽象行政行为往往是针对普遍对象做出的，其适用的效力不止一次，具有反复性、层次多、范围广等特点，因此其一旦违法，往往会造成更大、更多的损失。而如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就极有可能进一步刺激各种违法、不当的抽象行政行为———各种违法性“红头文件”层出不穷地产生，从而使更多的相对人蒙受损失。从这些角度来看，包括政府“红头文件”在内的抽象行政行为迫切需要被纳入行政诉讼的受案范围。
当然，抽象行政行为具体如何纳入行政诉讼受案范围，无疑需要一个较为细致、深入探索以及各级政府有机配合的过程。但目前看来，课题组提出的建议显然指出了一个具有较强科学性、可行性并且值得努力的根本性方向。课题组不仅明确指出了完善行政诉讼范围的原则是将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围，而且也提出了各种具体的实施建议。而这些原则性和具体性规定，实际上都是直接针对原有的行政诉讼法的缺陷而提出的修改和完善性意见———不仅重新明确规定了诉讼受案的范围、主体，而且增加了具体、细致的惩戒和法律责任追究制度。
如此以来，相比于依靠各种同为“红头文件”的政策性规定，相比于依靠各种“红头文件”制定者———各级政府本身步骤不一、程度不同的努力，这种主体明确、责任鲜明、惩戒严厉、全国统一的法律制度，不仅能够让各种违法“红头文件”的具体制定者———各级政府更加地谨慎、严肃、全面地把关，从而从根本源头得以减少、遏制各种违法性“红头文件”的产生；而且会因为有了明确的讨伐和遏制性武器，而使得违法“红头文件”扰民、侵民、伤民的势头有了得以根本遏制的可能。而广大民众也会因为自己的正当权利能够得以有效、稳定和根本性地保障和维护，法律信仰也就得以全面恢复和大力加强。而所有的这些，对于推动整个国家的民主法治建设必将起到极为积极、重要的作用。（阮占江） 《法制日报》
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