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法制日报
作为国际化大都市的上海，行政许可标准能否高于国家统一标准 核心观点 法律弹性不足与地方立法配套 中国的特点是大而发展不平衡，当一个地区正在为温饱而努力的时候，另一个地区已在为现代化的程度而绸缪。在这种状态下，很多实际的问题就不是法律的统一与平等适用能够解决的了，因为现实往往比概念更真实。 行政许可法是一部规范，进而是限制政府行政审批权力的法律，其直接的效果就是统一了市场的准入。行政许可法取消了不必要的管制和混乱的收费，厘清了政府权力与社会权利之间的边界，这种理念是现代行政管理不可或缺的。而与此同时，在统一的大背景下，一样不能忽视的是地区差异的存在，这是中国法治建设必须要回答的命题。否则国家法律就会陷入僵化、死板、缺少活力和难以操作的地步。 承认差异也就是要承认地方的利益，赋予地方解决自身问题的权力，但地方利益的代表不是政府而是人大，地方权力的代表也同样不是政府而是人大，地方政府权力的行使要通过人大授权的方式来实现。人大是人民利益的代表，人大是法定的权力机关，通过人大完善地方立法是一条保护地方利益，满足不同地区人民合理要求与需要的合法途径。 行政许可法作为一部统一的国家法律，要把它限制政府权力的理念真正贯彻下去，要真正解决不同地区具有差异性的实际问题，地方人大的作用必须要得到充分发挥，立法权限要扩大，立法工作要加强。而要实现这一点同样需要法律的配套、完善与授权。 法律在制定的过程中，人们常常注意的是其共性的东西，而在实施过程中，人们碰到的又常常是个性的问题。中国地域辽阔、经济发展不平衡，各地区实际情况差异很大，这是个不争的事实，在这种情况下，以一部行政许可法统领整个的中国市场，法律在刚性的前提下，是不是也需要一定的弹性呢？ 上海作为我国经济发达的地区，在实践许可法的过程中，遇到的便是其特有的、地区性的实际问题，而务实的上海官员与学者关注的也恰恰是这些问题。 行政许可法周年回眸 法律适用面临个性问题 上海作为一个国际化的大都市，街道整齐而漂亮，街道两边的商店铺户装潢精美，各具特色，但是这样豪华的装修却并不完全是店主的意愿，政府对位于某些街道的店铺的装修规定了最低的标准，达不到是不能开业的。对店主来说，这不仅仅是增加了成本，同时也是提高了市场准入的门槛。以装修的标准来限制企业的经营显然不符合行政许可法的基本精神，但在城市的管理中又不能说是没有必要的，政府要是放任不管，可能就有店铺要素面朝天，煞一煞城市的风景，但管了又有越权之嫌。 同样情形，为了保护有限的森林资源，国家规定水泥厂在生产水泥的时候散装率不得低于70%(水泥的包装袋由木材制成)，而上海市的标准是不得低于80%，高于国家标准。有知情人士透露这一规定现在也没有取消，这是因为上海的水泥厂很少，不是一个普遍性的问题。 能否享有更高许可标准 同样被专家学者们关注的问题还包括汽车尾气排放、母婴保健、食品卫生等。作为经济发达地区的上海，人们对环保、卫生、安全都有着更高的需求，那么一些地方性的规定中就常常会反映这些内容。 2003年3月1日，上海是继北京之后，全国第二个实行汽车尾气排放国家标准(相当于欧Ⅱ号)的地区，不久前上海市要提高这一标准至欧洲Ⅲ号，这事实上是对汽车生产提出了更高的标准，但最后没有得到国家有关部门的批准。学者们认为对上海这样一个大城市来讲，人多、车多、空气的自净能力差，自然不同于人烟稀少的荒漠地带，汽车尾气排放高于全国统一的标准应该是正常的。 同样的问题也存在于母婴保健和食品卫生上，上海的从业资格、标准上都高于国家统一的规定，按照行政许可法的有关规定，这些高于国家统一标准的事项都应该降下来，否则就不利市场的准入。学者们认为，上海在卫生与安全上高于国家统一标准，并不是说上海人比别的地方的人高贵，而是说对人安全的更好保护，有利于人的素质的提高，有利于人的健康与发展，有条件的地区应该努力地做到这一点。在经济领域内市场准入应该统一，但是在安全领域内，应该允许地方标准高于国家标准，国家所给的应该只是一个最低标准。 地方立法应有更大空间 上海一位官员在谈到上海所面临的一些地方性问题的时候说，在行政许可法的实施过程中感觉到，行政许可法重视了整体性的、共性的问题，而对地方性的差异重视不够，给地方的权力太小，法律缺少一定的弹性。比如说，行政许可法规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”，这当然是为了保护公民的劳动权利，但是上海有上海的实际情况。上海轨道交通发达，如果说，为了安全，汽车司机行车需要资格证，那么地铁司机面对的是那么多人的生命，他们上岗更需要资格证。但国家没有规定，地方又没权规定。 这位官员说，要解决这些地方性的问题我们更希望加强人大的权力，应该扩大地方的立法权限，发挥地方人大立法的作用，以解决地方的实际需要。 同时这位官员也谈到，目前上海市政府实际上是保留了9项行政许可，这9项许可是经过上海市人大常委会确认的，从性质上来说，不能算是临时性许可。当记者问到这一年中上海实行临时性许可的情况时，他说，上海基本没有实行临时性许可。因为行政许可法规定，“临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规”，否则就要废除，一般地来讲，人大立法不可能一年内就完成，而一项许可涉及到的人、物、机构、事项，也不可能一年就撤销。所以临时性许可看似给政府的许可开了一道口子，实际上并不好操作。 另一位法律学者的观点就更鲜明一些，他说，国家在立法的过程中要区分国家事务与地方事务，地方保护的根子在于没有尊重地方，没有尊重地方的差异，所以应该多给地方一些权力，多给地方一点空间，尤其是在地方立法上，要让地方通过立法来解决带有地方自身特色的事物，而国家则应该通过对地方立法的审查与监督来控制地方权力的行使，比如是否违宪，是否违反法律基本的公平、正义的精神，而对地方合法的利益要肯定，支持地方以合法的手段来保护自己的利益。 同时这位学者也承认，允许保护地方利益可能会拉大地区间的差距，但是这个问题可以通过财政支付转移的方式来解决。记者 秦平
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