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半月谈
别墅用地失控，“圈地风”转刮“租地风”，新建、扩建开发区现象死灰复燃……在一股股的投资热潮中，滥占耕地现象花样迭出，愈演愈烈。 近期，国土资源部采取了一系列严控政府用地行为的举措，准确无误地传达了中央对过度投资“降温”的决心。然而，中国一些城市违法用地高达90％以上的惊人数字表明，土地市场秩序的治理整顿，具有长期性和复杂性。 违法占地为何能“一路狂奔”？一个最突出的问题是，违法占地的“成本”太低，而“收益”却很高，很少落实滥占耕地的责任追究制。 人们真正担忧的是，如果违法占地案都借口项目上马了，工程建大半了，为防止损失扩大，就补办手续，将非法占地“合法化”，那最严格的耕地保护制度还有什么意义？ 违法占地高发期,耕地“红线”频失守 每一轮“圈地风”刮来，受到最大损害的便是农民。目前中国每年建设占用耕地250万亩到300万亩，如果按人均一亩地推算，意味着每年有同样数量的农民失去土地。 让我们选取近一两年来违法占地的几个典型案例── 2004年震惊全国的江苏“铁本”事件中，铁本公司在所有征地手续尚未办理的情况下，仅凭与镇政府签订的投资协议，就自行进场施工，违法占地，造成6000多亩耕地被毁，2000多户、6000多农民被迫拆迁。 作为国家级风景名胜区和自然保护区的土地，是严格禁止买卖的。然而，这种受多重保护的“禁地”，却在江西庐山莲花林场被当成了“农业特产品”，可以“自产自销”，导致2005年“庐山滥建别墅事件”发生。 新近曝光的郑州惠济区修建的“景区”式办公新址，占用土地500多亩，2003年即开始动工建设，但直到2004年8月，区政府才向市国土资源局呈交“用地申请书”…… “当前违法占地在一些地方越来越肆无忌惮，地方政府主导下的违法用地行为越来越多。”身为国土资源部执法监察局局长的张新宝十分忧虑，他表示，受现有领导干部政绩考核机制和财税体制等因素影响，最近一个时期内，违法用地仍将处于高发期。 数据表明，今年头5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起，涉及的土地面积达到12241.7公顷，同比上升了近20％。一些城市的违法用地甚至高达90％以上。而“以租代征”、调整规划以规避国务院审批、违反国家产业政策供地和开发区再度扩张成为其中最突出的违法行为。 “以租代征”，虽然是新出现的违法用地行为，但它已带有普遍性，且危害性更甚。如西部某城市搞了一个工业小区，占地2000多亩，全部是租用农民集体土地，而且还违反土地规划。其最典型的特征就是“三个规避”，即规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费。 有占必征,“公共利益”内涵被无限扩大 从整顿开发区、叫停大学城，到暂停审批高尔夫球场，停止别墅供地……按理说，中央政府对乱占耕地进行了一系列“铁腕”清理，那滥占土地之风为何还屡禁不止呢？ 按法律规定，省级以下的地方政府尤其是县、乡两级政府，没有权力批准建设用地。但从已披露的一些土地违法案件来看，县、乡两级政府动辄就把成百上千亩的土地批给用地单位或个人，且大部分属于地方政府及其职能部门违法。 近些年来，房地产带来的“繁荣”使地方政府的土地招商热情更加高涨，而地价上升的确让一些地方实现了“城市升值”的战略目标。武汉市房产管理局提供的数据显示，2005年，武汉市出让土地虽然同比仅增0.3％，但交易额却猛增58％。在该市当年新增长的财政收入中，土地收益占了相当大的比重。 然而，一些地方政府热衷于地产招商，并不完全是为了表面的繁荣。东北地区一位大城市的市长告诉记者：“我最担心房地产市场趋冷，那将直接影响我任期内的GDP增长。”东部某省国土资源厅曾测算，该省GDP每增长一个百分点，就要消耗2.4万亩土地。一些地方政府在“经营城市”上做文章，形成了占地─收益─再占地─再收益的恶性循环。 业内专家认为，“房地产依赖症”是导致一些地方政府不惜违法用地的主要“病因”。而一些领导干部对土地违法案件，往往认为是“出以公心，为了发展”，睁只眼闭只眼。一些职能部门甚至和地方政府共同搞“上有政策，下有对策”，规避审批。正是有这样的驱动力，耕地保护的“红线”逐渐变成了“弹簧线”。 中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出，“现在的问题是，不论投资主体、投资目的，谁都可以强行征用集体土地。有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大。”显然，公共利益不明，土地的所有权和经营权不清，随意圈占耕地的现象就很难制止，农民的利益也将继续被剥夺。 “抡起的是大棒，砸下去的是鸡毛掸子，清理了那么多违规用地，却鲜有人为此丢乌纱帽。”全国人大代表、中国社科院学术委员会委员杨圣明说，严格的土地管理政策之所以不被某些人当回事，就是因为对违规渎职批地、卖地者缺少配套追究机制。 耕地“红线”必须变成“高压线” 调查显示，去年在土地治理整顿期间，全国撤销了七成开发区，面积核减了六成多，但在核减的开发区中，土地复耕面积并不是很高。有的地方心存侥幸，等着“禁令”过后再重新上马。“先上车后买票”，是时下一些地方发展地方经济冠冕堂皇的理由。 某省一位国土资源厅负责人坦言，目前国内的大部分建设项目，发展改革委、体育局、旅游局、教育局等部门都搞立项审批，对这些“先斩后奏”并已由当地政府批准的项目，土地部门只能开绿灯、办手续，否则就会说你“阻碍经济发展”。 国土资源部耕地保护司潘明才司长分析指出，我国刑法规定，“对徇私舞弊、非法批占大量土地的追究刑事责任”。然而，现实生活中，千分之几的低处罚率，既损害了法纪的严肃性，也没有使违法者受到震慑。只有将耕地保护纳入政绩考核体系，责任追究到位，才能考核到位。 有专家建议，当前首先要重新确认现有耕地数量，摸清基本农田保有量，将耕地保护指标列入考核地方党政一把手政绩的主要内容。只有把基本农田这条“红线”变成“高压线”，才能保住子孙后代的粮仓。其次要提高占用耕地的经济成本，降低利用存量建设用地的成本，对新增建设用地征收费用按比例上缴中央财政。三要确立土地利用规划的法律地位，克服规划执行的盲目性，规划修改的随意性，让耕地保护制度真正落到实处。（记者陈芳 编辑：汤延涓）
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