二十年磨一剑

２００６年８月２７日下午，十届全国人大常委会第二十三次会议在北京人民大会堂举行全体会议。  
　　人们关注已久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》高票获得通过。同日，国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布，自２００７年１月１日起施行。 
　　这部从１９８６年开始酝酿、历经六届至十届共五届全国人大、２０年时间，社会各界关注的监督法是在什么背景下产生的？是怎么产生的？记者在采访中追寻了她的诞生历程。  
 
　　党中央高度重视 
　　新闻背景 从１９８７年六届全国人大五次会议，到２００６年十届全国人大四次会议，历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案，共计２２２件，参与联名代表共计４０４４人次。 
　　１９９０年３月，中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中指出，要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这是党中央以正式决定的形式对全国人大常委会立法工作提出的一项明确要求。 
　　同月，时任中共中央总书记的江泽民在全国人大、政协会议期间的重要讲话中指出，在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。监督“一府两院”的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。人大既要敢于监督，又要善于监督。只有把两者很好地结合起来，才能达到监督的目的。 
　　从那以后，中央政治局常委会又多次把制定监督法作为一项重点工作列入年度工作要点。 
　　以胡锦涛为总书记的新一届党中央高度重视监督法的制定工作，中共中央政治局常委会于２００３年１１月、２００５年１２月和２００６年５月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报，就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题，认真地进行了讨论研究，提出了明确的意见。 
　　２００６年６月６日，中南海怀仁堂洋溢着热烈的气氛。 
　　胡锦涛总书记在这里亲自主持召开党外人士座谈会，专门就监督法草案修改稿同各民主党派中央、全国工商联领导人以及无党派人士坦诚交谈，征求意见。就立法问题召开这样的座谈会，在本届全国人大是继宪法修正案草案和反分裂国家法草案之后的第三次，充分说明党中央对制定监督法的高度重视。在座谈会上，大家对监督法草案修改稿的指导思想、基本原则、框架结构和主要内容，给予充分肯定；同时，也提出了一些重要的修改建议。最后，胡锦涛总书记发表了重要讲话，明确提出制定监督法所必须把握的重大原则。他强调，制定监督法，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。监督法经全国人大常委会审议通过后，要切实保证这部法律得到正确实施。 
　　吴邦国委员长十分重视监督法的制定工作，多次到地方亲自进行调查研究。２００５年１０月２９日，吴邦国委员长主持召开７省人大常委会负责人座谈会，在听取意见后，对草案修改工作发表了重要意见。 
　　高屋建瓴，把舵扬帆。胡锦涛总书记等中央领导的重要讲话和中央政治局常委会的会议精神，从讲政治、讲大局的高度，对加强人大监督工作与坚持党管干部原则的关系、与维护我国司法制度的关系等重大问题作了精辟阐述，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，为进一步修改好监督法草案指明了方向。 
 
　　连续五届人大不懈努力 
　　新闻背景 制定监督法的工作，早在１９８６年六届全国人大期间就开始酝酿研究，七届、八届、九届全国人大常委会先后三次组织专门班子起草，监督法草案于２００２年８月初次提请审议。 
　　全国人大常委会法制工作委员会原副主任、全国人大法律委员会委员张春生介绍，１９８５年９月，全国人大常委会办公厅有关机构的一份调查报告，反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些问题和困难。根据有关领导同志的意见，全国人大常委会办事机构组织力量，到各地就人大工作问题做进一步的调查，并于１９８６年８月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。 
　　张春生说，彭真委员长在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大问题的条件还不具备。他提出，当前要对人大监督问题，人大常委会联系代表、代表联系选民问题，健全全国人大常委会办事机构问题，加强人大机关法律和理论学习问题开展调查研究。根据委员长会议的决定，在陈丕显、黄华副委员长的主持下，就人大监督问题进行专题调查研究，在总结各级人大开展监督工作经验的基础上，提出了加强人大监督工作的初步意见。 
　　１９８８年３月，七届全国人大一次会议召开。陈丕显副委员长在全国人大常委会工作报告中指出，要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。从人大来讲，需要认真总结这几年来开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，制定监督工作条例，对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定，使监督工作逐步制度化、规范化。 
　　同年７月，七届全国人大常委会工作要点规定，要制定有关监督方面的法律。 
　　张春生回忆道，１９９０年，七届全国人大常委会党组向中共中央提出了关于制定监督法的建议。１９９１年底，万里委员长在一次谈话中提出，要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位。１９９２年，全国人大常委会开始进行执法检查工作。为了适应人大监督工作需要，积累实践经验，八届全国人大常委会在乔石委员长的主持下，于１９９３年９月通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》，这些工作都为新一轮监督法的起草工作提供了经验。 
　　全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳介绍说，九届全国人大常委会对加强人大监督和制定监督法的工作十分重视。１９９８年３月换届不久，在４月初听取全国人大法律委员会工作汇报时，李鹏委员长就明确提出要制定监督法。当年底制定的《九届全国人大常委会立法规划》继续列入了监督法立法项目。李鹏委员长从１９９８年起每年都就制定监督法的问题到地方进行调查研究，提出重要指导性意见。 
　　在１９９９年３月九届全国人大二次会议上，许多代表再次对全国人大常委会的监督工作提出意见并提出抓紧制定监督法的多件议案。会议期间，李鹏委员长到浙江等代表团参加审议时提出，人大要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。 
　　１９９９年４月召开的九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上，李鹏委员长指出，监督法是一部非常重要的法律，起草的工作量很大，有一定难度，出台要有一个过程。但即使有难度，也必须努力去做。首先组织专门起草小组，进行监督法的调研、论证和起草工作。 
　　全国人大法律委员会主任委员杨景宇说，对制定监督法的工作，几届全国人大常委会高度重视并做了大量工作。 
　　２００２年８月，九届全国人大常委会对监督法草案进行了初次审议。 
　　２００４年８月，十届全国人大常委会第十一次会议对监督法草案二审后，法律委员会、法制工作委员会对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行了认真研究，并到各地召开了多场座谈会，听取各方面的意见。 
　　杨景宇说，法律委、法工委经对各方面的意见进行汇总研究，对监督法草案作了较大修改，形成了草案修改稿。今年４月、５月，王兆国、盛华仁副委员长主持召开四个座谈会，分别听取了各省（区、市）、各部门对草案修改稿的意见。法律委、法工委由此对草案修改稿进一步修改，形成了草案三次审议稿。 
　　他说，监督法的起草、修改过程，就是一个发扬民主、集思广益的过程，从开始酝酿到形成现在这个稿子，是很不容易的。 
 
　　民主立法典范 
　　集体智慧结晶 
　　新闻背景 １９９０年１０月，拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案)》。１９９７年８月，七易其稿后，形成《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》。２００２年８月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》首次提请审议；２００４年８月再次进行了审议；２００６年６月进行三审，名称改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》；２００６年８月进行四审，名称改为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（草案）》；８月２７日表决通过。 
　　监督法的起草工作，反复调查研究，广泛听取意见，数十易其稿，是民主立法的典范，集体智慧的结晶。 
　　反复调研，三轮起草。从１９８６年到１９９０年初，全国人大常委会办事机构开始系统搜集、整理了有关各级人大常委会及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料，为起草监督法做准备。 
　　全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞介绍，１９９０年５月，根据党中央的要求，七届全国人大常委会成立监督法起草小组，开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研，征求意见，两易其稿，１９９０年１０月下旬，起草组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（草案）》。它所规范的是全国人大及其常委会的监督工作，没有规定地方人大的监督工作。 
　　１９９６年１０月，八届全国人大常委会再次成立了监督法起草小组，第二轮起草工作全面启动。七易其稿，起草小组于１９９７年８月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（试拟稿）》。这个试拟稿既规范全国人大的监督工作，又规范地方各级人大的监督工作。 
　　李飞说，１９９９年７月，九届全国人大常委会第三次成立监督法起草小组，开始第三轮起草工作。经过三年多努力，反复调研，十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》。这个草案既有监督权力的规定，又有监督程序的规定，除部分条款外，绝大多数内容现行法律都有规定。 
　　初审二审，意见纷纭。２００２年８月，九届全国人大常委会第二十九次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》进行了初审。从审议和各方面意见看，普遍认为制定监督法十分必要，但对监督法草案的一些重大问题分歧意见较大。 
　　２００４年８月，根据各方面的意见，经对监督法草案作适当修改后，十届全国人大常委会第十一次会议对草案再次进行了审议。在这次审议中，意见分歧仍然较大，但有两点共识：一是认为人大监督工作要从中国国情出发，必须坚持党的领导的原则，必须坚持集体行使职权的原则，必须坚持依法办事的原则。二是建议继续认真研究，总结实践经验，进行积极探索，为立法创造条件。 
　　再组工作班子，调整立法思路。监督法草案经二审后，根据常委会领导的要求，法律委、法工委于２００４年１２月组织了专门工作班子，集中力量开展调查研究，负责监督法草案修改工作。 
　　参加监督法草案修改工作的全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜介绍，起草工作班子明确修改监督法草案的总的原则：以宪法为依据，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神，坚持中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况对草案加以修改完善：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。 
　　根据总的原则，进一步明确了修改监督法草案的思路：一是将监督法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作；二是完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序；三是处理好本法与宪法和有关法律的关系。上述原则和思路，获得了全国人大常委会党组和中央政治局常委会的肯定。据此，法律委、法工委对监督法草案的框架结构和内容作了较大调整。 
　　陈斯喜回忆说，一年多紧张工作，大小修改２０多次，其中大的修改６次。新的监督法草案９章４８条，内容更充实，增加了许多新规定，对宪法和法律已有规定原则上只作衔接性的规定，不都照抄照搬。这样修改，既增强了针对性、可操作性，也使草案比较简明扼要。 
　　２００６年６月，十届全国人大常委会第二十二次会议对监督法草案进行了三审。在这次审议中，常委会组成人员对草案三次审议稿给予充分肯定，认为三审稿以高度的政治水平和立法智慧总结和反映了多年来全国人大常委会和地方人大常委会开展监督工作的实践经验，是一个比较好的文本，是集体智慧的结晶，符合我国实际，具有中国特色，已经比较成熟，建议进一步修改完善后争取早日通过。同时，不少常委会委员也提出了一些对草案进一步修改完善的意见。 
　　常委会第二十二次会议后，法律委员会、法制工作委员会认真地研究了常委会组成人员的审议意见，对草案４８条中的２７条作了修改。 
　　二十年磨一剑！２００６年８月２７日，十届全国人大常委会第二十三次会议１６１人到会，以１５５人赞成高票通过了监督法。

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