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瞭望
只要环保执法体制不改革，环保部门的人事权和财权仍过度集中在地方政府手里，环保部门严格执法就是“空中楼阁” 安徽省阜阳市一些县区近年相继建立了工业园区，集中建设招商引资项目。《瞭望》新闻周刊获得的一份当地环保部门的统计报告显示，这些工业园区已开工建设的项目，大部分没有进行环境影响评价。其中颍泉区有32个在建项目未经环评，界首市有19个在建项目未经环评，颖东区有14个在建项目未经环评，阜南县有4个在建项目未经环评。 按国家规定，项目建设应先环评，执行“三同时”（建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）制度。界首市环保局局长张凤轩对《瞭望》新闻周刊的解释是：“工业园的在建项目虽然没有进行环评，但我们认为不会造成大的污染。因为项目建设时间紧，进行环评需要较长时间，所以就先同意建设了。” 与此对应的相关背景是：界首市市委书记每年的招商任务为2000万元，其他市领导班子每人任务为1000万元，各市直单位为1000万元。界首市环保局最先完成了今年的招商任务，他们引进了中南纸业、花卉果蔬食品厂两个项目，其中后一个项目也没有做环评就上马了。 安徽省某市环保局一名局长深有感触地说：“招商引资是政府行为，领导要求打破常规，不换脑筋就换人。我们隶属地方，所以执法起来很为难。” 这位环保局长的尴尬具有代表性。一方面是地方政府发展经济的“迫切愿望”，一方面是上级和群众越来越高的环保要求。《瞭望》新闻周刊记者近日在安徽、江西两省与部分基层环保局长对话时发现，由于受多种因素制约，地方的一些环保局长们对环保工作更多地是尴尬和无奈，环保工作“两头热中间冷”、环保执法成为“夹生饭”等现象普遍存在。专家认为，这种矛盾的存在，也反映出我国环保执法体制亟待改革。 环保局长一怒举报污染企业 面对“中央关注、百姓抱怨，地方政府不满”的状况，各地环保局长更多的是选择忍气吞声，但也有例外。 《瞭望》新闻周刊在安徽省某市采访时，该市环保局一名负责人告诉记者，“越是经济落后，环保工作越难做，一些地方领导把投资者视作‘上帝’，甚至不惜牺牲法律的尊严。我们环保局一边要执行领导意图，一边要执行法律，存在两难。有的招商引资项目污染严重，局里不想考虑，但领导要求审批就不得不上。管得太严了，领导和企业就给我们扣上‘刁难投资者’的帽子，弄不好就丢了‘乌纱帽’，所以一些建设项目在执行“三同时”政策时，只能边上车边买票，先上车后买票，甚至上了车也不买票。” 这位负责人私下告诉记者说：“对于市区的污染企业，我们看在眼里，急在心里，却不知所措。有一个污染企业，局里多次处罚都未能执行，企业继续排污。我出身革命家庭，家庭教育让我难以容忍这种不正常现象，出于正义感，我斗胆向省环保局举报了这家企业，最后省里下达了处罚决定书，但至今处罚依然难执行。” 环保局长向上级举报本地污染企业虽然只是个别现象，却典型地反映了当前环保监管面临的体制性障碍。 环保部门到企业检查要当地政府批准 《瞭望》新闻周刊在江西部分县市调查时发现，一些县市有不成文的规定，环保部门到企业检查工作必须经过当地政府批准。 记者在采访时，基层环保局负责人普遍反映，目前基层环保局只是地方政府的一个部门，局长由本级政府任命并对本级政府负责，经费开支列入本级政府财政预算。当地方领导追求“政绩经济”时，如果环保局长不折不扣地依法行政，就容易得罪当地领导，就有可能丢“乌纱帽”，或者对其停拨经费，使环保部门无法运转。 在有些地方，环保部门的处境尴尬：严重污染企业被树为经济发展的“功臣”，而环保局往往因认真执法而不受地方欢迎，有的甚至以“行风评议”的名义，将其判定为不合格，导致恪守职责的环保局长处处碰壁。无奈之下，一些基层环保局长只能服从地方的“大局”，无为而治。在贫困地区大力招商引资的背景下，有些基层环保部门在上级督办、政府干预、群众上访三层压力中工作，举步维艰。他们形象地比喻自己处于“夹缝人生”。 不少基层环保局负责人告诉记者，坐到环保局局长位置就是等着地方领导拿自己当“替罪羊”和“挡箭牌”。有些局长甚至自我调侃：“领导要给谁‘穿小鞋’，准让他任环保局长。某一天出现一个污染事故，马上就摘他‘帽子’。” 一些地方环保局内部日子不好过 外部执法环境差，基层环保部门内部的日子也不好过。《瞭望》新闻周刊在阜阳市采访了解到，由于十多年前这个市时任领导（已被查处）肆意违反人事制度扩大编制乱进人，造成大批领导亲属进入机关和事业单位，加之机构改革不彻底，目前，事业单位超编十分严重。一些环保局长笑称自己是财政富余人员的“收容站”站长。 界首市环保局局长张凤轩告诉记者，这个局由人事部门确定的公务员编制11人，事业编制25人，但现有公务员8人，事业单位人员51人，超编23人。除8名公务员工资由财政全额拨款外，从1993年开始，县财政每月给事业编制的51人总共只发4500元补助，其余的从环保局收取的排污费中，按照75%返还给局里发工资。这个局每年收取的排污费在70万元左右。 一边是超编，另一边是环保人才紧缺。界首市环保局仅有5人是专业人才，远远难以满足工作的需要，想要的人才又进不来，已经有6年没有进人。 据阜阳市环保局一名负责同志介绍，全市各级环保部门超编现象普遍存在，如某县环保局现有人员80多人，连办公的地方都没有。超编人员靠环保部门自收自支，因此难免会出现吃排污费和乱罚款的现象。 国务院《排污费征收使用管理条例》规定，排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。由于排污费被挤占，加之国家配套资金不到位，阜阳市“十五”期间确定的一些治污项目，如阜南、颍上、临泉县的污水处理厂至今无钱开工建设。 深受环保执法难困扰 安徽省蚌埠市环保局副局长潘明生告诉记者，蚌埠市三县六区，市环保局每个科只有1人，区一级政府没有环保机构，县一级一般只有3名工作人员。在环保行政执法中，“有多少人只能办多少事，没精力做的事只能放弃”。 江西省抚州市环保局局长袁任民介绍，这个市环保局行政人员只有4人，而要对应省环保局17个处室的工作，有的1个科要对应7个处的业务。这个市11个县、区环保局，有2个局没有行政编制，事业编制的人从事执法，本身就违法。其余的县环保局只有一两个行政编制，靠事业编制人员补充行政执法力量，县级环保局事业单位都是自收自支，用排污费保障工资。县里连基本的监测设备都没有，如果调查污染事件，还需要到市里借用监测设备。 人员编制少，让基层环保局的工作应接不暇，而执法无强制手段，更削弱了他们的积极性。一名地方环保局局长告诉记者：“责令排污单位限期治理的决定，需要经本级政府批准。在审查批准期间，企业继续排污，我们也无权处理。而收取排污费，有的靠打官司，有的只能靠彼此协商。例如，我们市某区环保局征收一家建筑工地9万多元噪音排污费，企业不服申请复议，我们复议后认为属于依法行政，维持了区里的决定。但企业又向法院起诉，一审法院也维持了区环保局的决定，企业继续上诉，市中院判决区环保局败诉。区环保局不服，提起申诉，市中院经认真审查，重新开庭审理了案件，纠正了错误判决，维持区环保局决定。一项行政处罚经过3年诉讼才得以实现，浪费了大量人力、财力。因为没有强制执行权，我们对排污费都不能足额收取。我自己也多次被排污企业放狼狗咬。” 受地方干扰和执法力量薄弱的影响，地方环保部门的执法往往成了“夹生饭”，“丢不得，又难吃下”。江西省环保局对今年上半年的执法情况进行调查发现，由于环保执法难，全省环保行政处罚案件执行到位率很低，其中景德镇为32.7%、九江为30.6%、上饶为31.3%、萍乡为25.9%、南昌为24.3%。 让环保部门“腰杆子”挺起来 《瞭望》新闻周刊接触到的一些基层干部认为，只要环保执法体制不改革，环保部门的人事权和财权仍过度集中在地方政府手里，环保部门严格执法管理就是“空中楼阁”。 记者在基层采访时，环保部门负责人呼吁，国家应尽快加大环保执法体制改革，最好实行直管的方式，以减少地方保护主义对环保工作的压力，使环保部门的腰杆子硬起来，彻底解决执法力度不够，监控力度偏软的问题。 努力消除现阶段条块分割，部门职能交叉，相互掣肘的管理体制弊端，实行垂直管理。只有这样才能消除环保部门的执法顾虑，才能加强环保部门“三统一”的职能和环境执法监管的权威性、统一性，才能彻底根除“猫”帮“老鼠”之类的事情发生。其中，坚持和完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境管理体制，建立健全“国家监察、地方监管、单位负责”的环境执法监管体制，是一项非常重要的措施。 确立绿色GDP考核评价体系，采取刚性的环保考核指标，对于环保工作采用“一票否决制”，以确保经济增长目标与环境保护目标两个任务同时下、两项工作同时考核、经济发展与环境保护同时见成效，让绿色GDP考核结果成为干部任免的一项重要依据。目前广东等地规定，排污控制指标纳入政绩考核。江西省资溪县率先在全国实施领导干部生态环境保护责任审计。当地组织部门与环保部门合作，对领导干部任期内的生态情况进行审计，将审计结果与干部升迁挂钩。环保工作得到空前加强，基层领导外出招商甚至带着环保人员去“把关”。 有关专家同时建议，国家还应进一步完善法律法规，环保部门要和有关部门建立案件移送移办、联合办案制度，着力查处重大环境违法案件；同时加大责任追究力度，对严重“护短”的地方领导干部，要依法追究责任。只有标本兼治，才能切实解决环境执法难题，构建起环境监管的长效机制。□文/《瞭望》新闻周刊记者郭远明 王圣志 孙彬
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