2007-6-29 《中华人民共和国物权法》将于10月1日开始实施,而与之相关的"公共利益"如何界定的问题早已升温。物权法第42条规定:"为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"。那么,何为"公共利益",如何防止征收拆迁单位假"公"济"私"?根据全国人大法律委员会建议,物权法对"公共利益"的问题不作具体界定,以由有关单行法律作规定为宜。在征地拆迁矛盾突出的背景下,通过立法对这些关键问题作出解答显得尤为迫切。 警惕"伪公共利益" 上海政法学院教授汤啸天表示,国内不少法学家认为界定公共利益应该是"概括性表达加上列举"。汤啸天个人认为,公共利益的概念应该是:"呈现为开放状态、社会公众可以无偿享有的利益。"比如公共绿地,如果不是向公众开放,就不是公共利益;上海苏州河沿河一些小区,把苏州河岸线圈入小区内部,不准外人入内,这也不是公共利益;政府搞豪华楼堂馆所建设,嘴上说是为了公共利益,说要培训干部、为百姓服务,其实不向老百姓开放,只有官员和政府的贵客才能享受得到,就不是公共利益。 汤啸天特别关注公共利益和非公共利益混杂的现象。他举例说,交通枢纽的一、二层造地铁大厅,上面造商业写字楼;有的地方修建广场,但是还一同造了地下车库、商业街。这些工程部分属于公共利益,部分属于非公共利益。"对于这种情况,政府部门在征收的时候应该向被征收人明确工程的具体内容,并且将非公共利益部分的补偿加上去。"汤啸天提醒说,"切忌对群众遮遮掩掩,这样搞虽然征收阻力小一点,但是会失信于民,带来诸多后遗症。" 北京大学姜明安教授在一些研讨会多次提出,公共利益的概念是"只涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益"。他认为,如果要加以列举,某些地区的"土地法"列举的九个方面可以借鉴:国防设备;交通事业;公用事业;水利事业;公共卫生;政府机关、地方自治机关及其他公共建设;教育学术及慈善事业;国营事业;其他由政府兴办、以公共利益为目的之事业。 完善界定程序是关键 复旦大学法学院教授王全弟对记者说,目前学界倾向于通过三个渠道来界定公共利益:第一,通过不同的立法来确立公共利益,如制订或修订征地拆迁法、土地管理法、物业管理法;第二,把公共利益类型化,如征地拆迁的公共利益等;第三,不要笼统地对公共利益本身进行界定,而是对界定具体公共利益的部门、单位设立权限限制、程序限制。 王全弟个人倾向于第三种方案。在碰到具体问题时,比如征地、拆迁等,要给某个单位、某级政府限定权限、程序,规定碰到具体问题时由哪个部门牵头,如何组织专家、人大代表、政协委员、群众代表听证,等等。在个案界定公共利益的前提下,立法主要解决的是程序设计问题,要对权限、程序等问题进行科学、严格的规定。制定程序必须十分慎重,需要多听取各方面意见。"现在征地、拆迁等也有程序,但是不少程序走歪掉了,比如有的听证会变成了''假听证'',这表明制度设计还不够完善。"王全弟说。 界定公共利益还需要监督的程序。如果群众和界定部门之间有纠纷,可以到法院打官司,法院首先审查的就是程序,如果程序不完整、不合法或者是摆样子,法院根本不用看实体,直接就可以判界定部门败诉。当然,如果程序合法合规,从理论上讲法院基本就没有理由判决行政部门败诉。 浙江大学胡建淼教授提出,公共利益界定程序应包含三个方面的审查:第一,审查该特定征收行为是否有相应的法律法规作依据;第二,审查该行为受益人身份。即使是国家机关搞建设,如果只是满足私人利益,就不属于公共利益;第三,法官要对征收目的作全方位考察。 界定公共利益应听取民意 华东政法大学教授邹荣指出,当前存在的主要问题在于,政府在以公共利益的名义进行决策的过程中,没有引入公共参与。"例如城市拆迁,决定拆迁时没有人咨询群众意见,到做了决定、开始动手之后,有群众质疑、反对,政府再作出强迁决定,拆迁公司实施强行拆除。这样做从程序上看政府没错,法院判决一般也支持政府,但实际影响是很坏的。"邹荣说,"确定是否属于公共利益时,应该广泛采取公众听证的方法。如果对是否公共利益存有争议,应该在决定、实施前提交相关仲裁部门,最好让法院来裁决。"
法治动态检索
|