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《瞭望》新闻周刊 符合中国理想与国情的法治国家标准如何确立，需要上下的共同关注、研究与共识 《瞭望》新闻周刊近期在基层调查中发现，目前我国从上到下，干部群众，越来越多地从法治角度去理解和评判社会深刻变化、体制急剧转型和利益深度分化。这意味着“依法治国”的观念深入人心，获得强大的民意基础。而在另一方面，这样的民意对国家法律制度的要求也越来越高。解决、缓和转型中大量的社会矛盾，均寄望于法治建设的完善度。 本刊记者在调研中发现，党委政府以法治手段建立安全可靠的社会管理机制，亟待探索和建立符合中国国情的法治标准，从而有效地维护公平正义。
基层群众的法治焦点 在调查中本刊记者了解到，基层群众对我国法治建设成就的判断，大致有三个具体内容。 一是“治官”标准是评判法治建设的标准。记者在随机采访中发现，基层群众把官员腐败与法治建设成效紧密联系在一起。当前官员腐败高发一定程度上降低了群众对建设法治国家的信心。 浙江省台州市司法局宣传处长郑应有说，到基层搞普法教育，一些群众拿着报纸上刊登的官员腐败被判刑的报道说，领导干部腐败成这样，你们还是给他们多上课吧，干部带头守法了，群众自然就会守法。 在干部腐败新闻的刺激下，一些群众对普法有一种抵触情绪，他们认识法治建设的心态也趋于复杂，甚至认为法治是“治民”而不治官。有的基层党委政府朝令夕改、制度多变，政策措施的连续性和稳定性缺乏法律保证，甚至不按法定程序办事等现象，更加剧了群众对法治建设的不信任感，认为政府一些举措不仅没有做法治建设的榜样，还带头破坏法治。 二是“司法公正度”成为人们评价司法活动的标准。无论是普通干部、人大代表，还是基层群众；无论是从未打过官司的人，还是打过官司的人，在谈到法治建设时，都不约而同地谈到了“司法不公”问题。典型的说法是，“穷人打不起官司”、“没有关系打不赢官司”、“执行难难于上青天”、“宁愿上访也不要打官司”等等。 近年来，随着司法监督力度加大，一些错案得到了纠正，这些案件经媒体公开披露后，在社会上引起极大反响，无形中似乎强化了人们对“司法不公”的认识。当前，涉法涉诉案件激增一定程度反映了社会对司法公正的认可度不高。据江苏省信访局统计，涉法涉诉案件已经连续2年居新增信访案件的前列。 一位在基层法院从事多年审判工作的法官也坦言，法院审判案件的确容易受到方方面面的干扰，突出表现是“案件一进门，两头都托人”。在这样一个氛围中，审判工作总是被先入为主地蒙上了一层“司法不公”的阴影，困扰着基层司法人员办理案件。 三是“部门立法”难以服众。高质量的立法是提升法治水平的重要基础。有关法律人士对目前存在较为严重的“部门立法”现象表示担忧。社会上也对部门通过立法实现与民争利的做法表示不满。 中国宪法学会副会长林来梵说，我国从上世纪90年代开始的大规模地快速立法活动，一方面使法律体系迅速完善，但另一方面，有关立法“宜粗不宜细”、“有比没有好”的思路也不可避免地留下了许多问题。首先，有些法律的制定缺乏民众的广泛参与，立法者又缺少深入调查，许多从国外移植的法律规定难以在中国社会背景下发挥应有的作用，有的成为一纸空文；其次，部门参与立法客观上导致了法律的“部门化”倾向。特别是一些垄断行业，在起草法律草案时加入了大量有利于部门垄断利益的法律条文，按照这样的法律来进行经营、服务，势必会造成部门利益损害公共利益。 法治建设需要对国情深入认识 本刊记者在采访时发现，根据群众的关注点，当前依法治国的核心是推进司法公正。而推进司法公正，需要建立当前国情下的法制标准。 目前有些党委、政府、司法机关负责人包括部分法学家对法治建设有两种似是而非的观点：一是把法治理想化，没有认识到法治建设是必须支付成本和代价的。 比如在基层采访时，本刊记者屡屡听到一些官员、学者质疑政府废除《收容审查条例》，导致基层政府在控制流动人口，管理城市方面，缺乏有效手段。林来梵认为，这其实是一种典型的法治理想化，任何法治的进步都是需要支付代价和成本的，废除《收容审查条例》实际上是保障人权和管理城市两种价值权衡的结果。 第二种观点是法治速成论，一些基层干部和部分法律学者脱离了具体的国情，用成熟法治国家的标准审视目前国内的一些不法治现象，并由此得出法治无望论的悲观结论。 台州市政法委副书记林金荣告诉本刊记者，比较典型的是在当前社会矛盾多发期，处理数百人参与的群体性事件，有时确实无法做到依法办事，如果严格按照法律，会有不少跟随参与打砸抢行为的群众被判刑，所以我们只能打击为首，教育多数，但这与法律面前人人平等的法治原则是不一致的。有人就会质疑我们行为的合法性，也有人据此认为现有的社会条件难以实现法治目标。 一些著名法学专家认为，这两种观点有一个共同的特征，就是脱离国情，空谈法治，对于确实囿于具体国情的不法治现象，社会应该有更多的宽容度，要看到国家大的方向是逐步朝着法治目标迈进。 受访的法学家们认为，现在面临的最根本和最迫切的任务，就是如何将法治的普遍规律与中国的特定国情创造性地结合起来，摸索出一条适合我国国情的法治之路。 国家行政学院副院长袁曙宏说：“不论世界各国的法治道路如何千差万别，有两点必定是相同的：第一，它必定是名副其实的法治，而不是人治，更不是专制；第二，它必定是一个国家、一个民族的人民，从本国历史、现实和国情出发所作出的选择，而不可能是少数人超越历史、脱离现实、违背国情所作出的选择。” 本刊记者在采访时，绝大部分法学家和党政司法机关人员对此并无异议，但是他们认为，目前需要廓清的是，究竟什么是具体国情？以及如何在具体国情的基础上借鉴他国何种先进经验？他们建议，应该在国家层面成立民主法治建设领导小组，开展具体研究和实证工作。 审判独立是正途 一位基层法院院长告诉本刊记者：“有一次，县委书记向我打招呼，要法院对一个刑事案件判决轻一点，理由是为了保证地方经济的发展；我不能不听，钱袋子都掌握在党委政府手里，不听的话，会影响法院整体利益。” 在基层，关于司法体制改革，本刊记者听到最多的是对法院管理体制的议论，有些基层法院同志认为，法院应该垂直管理，彻底摆脱地方保护主义的干扰，这样才能保证司法公正。 著名法学家江平认为，法院垂直管理不一定是最好的模式，因为法官的孩子在地方上学、家人在地方工作，地方上要干扰还是照样可以干扰。现阶段法院的改革，应该着力在提高法官审判水平和增强审判透明度，比如中级及其以上法院的判决书都应上互联网，只有增强透明度，才能够促使法官廉洁。 北京大学法学院院长朱苏力说，法院不能像检察院一样变成上下领导关系，五四宪法确立的上下级法院的指导关系，以及由人大任命法官的制度，凝聚着第一代领导人的智慧。目前需要改革的是通过建立制度，确保法官独立审判，一是法官不能太年轻化，因为法官不仅需要丰富的法学知识，也需要丰富的生活阅历，要推迟法官退休年龄，法官退休年限可以放宽到65岁，尤其是法官紧缺的中西部年限可以推迟到70岁。二是法官独立审判要有职位保障，法官不能像行政机关一样，可以随意平调，挪位置。 林来梵认为，垂直是行政系统的特点，法院垂直管理后带来的问题，可能会使目前的二级终审制变成一级终审制，会侵犯当事人的审级权利。目前法院的经费都是来自于地方，使得地方行政机关与法院关系过于密切。解决这个问题的思路，是法院的设置应该使司法管辖区和行政管辖区交错。 法治建设发力点 接受采访的一些法律专家和司法人员认为，当前要高度重视社会对法治建设日益高涨的需求，针对法治改革中不断出现的热点和难点问题，积极应对，正面回应，从能改、能做的领域抓起。 丰富普法手段，培育“法律至上”理念。郑应有说，法治要成为全社会的一种信念，而不是成为专业术语。当前要在坚持“五五普法”的基础上，抓好两头法治教育，即“抓公务员龙头、抓青少年源头”，建议在公务员考试中，把法律知识、法治案例等内容增加到70%（现在不足10%），强化准公务员的法治理念；同时，显著增加中小学校的法律课课时，并纳入教育部的教学大纲，让法治理念真正进课堂。 建立法律审查机制，防止法律“内分泌失调”。林来梵说，现在法律与宪法之间、下位法与上位法之间、规章与法律之间、文件与法规之间，存在相抵触的情况，缺乏对法律实施之后的评估。他建议，建立宪法性审查机制，对法律进行系统清理，纠正“部门立法”倾向。让立法成为制度化的稳定性的工程，这是目前法治工作的一个重要步骤。 建立完善的司法监督体系，防止监督“情绪化”。江苏省社科院法学研究所副所长蒋秋明说，人大监督、社会监督、法律监督对保障司法公正起到了很大作用，但当前要防止出现“情绪化”监督倾向，即案件未审先监督、一边监督一边干预、凭感觉监督等等，建立体现法治精神的司法监督体系，形成司法监督合力。 科学配制司法权力，形成有效的制约关系。最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长郝银飞说，我们的司法体制总体上是有效的，但也存在成本高、效率低的问题。司法体制权力配置不尽合理，比如审判权与执行权不分，办案权与关押权不分，这造成了一个部门的自由裁量权过大，潜伏司法腐败的风险。她建议对司法改革要有忧患意识，在强化工作机制改革的同时，要着力研究司法体制改革，把司法体制建设纳入法治化轨道。（记者郭奔胜 傅丕毅）
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