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2007-8-2 北京公路条例规定公路收费期限示范意义何在 法律界人士指出，此次《北京市公路条例》中规定的内容，并非独创，应该说是把《收费管理条例》和公路法的内容进行了综合。而这一条例能否发挥作用，关键要看执行，这就需要有关部门放弃自身利益，政府加大公路建设投资，透明收支，并且长期性地将监督结果公诸于众。 收费还贷，还是个理由吗？ 将于10月1日起正式施行的《北京市公路条例》，一经出台便被抬到了“公路收费期限终结者”的高度。 “开车的人，没有人不为这个消息高兴。”北京的一位车主说。 “就盼着啥时候俺们那疙瘩也整这样一个条例。”从沈阳到北京拉货的张师傅羡慕地说。 自条例颁布以来，从南到北，从东到西，报纸、广播、电视、网络……各地的各种媒体不约而同地瞄准了当地的公路收费期限问题，并传达出一个共同心愿———我们这里什么时候也能有类似的规定？ 一部地方性法规为什么会有如此大的轰动效应？7月31日，记者进行了深入调查。 公路收费乱在各地普遍存在 赵建磊告诉记者，他正在因京石高速公路的收费问题与北京市首都公路发展集团有限公司打官司。 “京石高速公路北京段的收费行为是违法的。”赵建磊引述了北京市审计局的审计报告：京石高速自1987年11月至2004年12月收取通行费共17.92亿元，加上转让股权收取的现金1.45亿元，共计收入约19.37亿元。偿还贷、借款本息以及养路费支出并返还北京经济发展投资公司分成后，剩余约5.85亿元。 而在赵建磊之前，北京忆通律师事务所律师李劲松因为首都机场高速路超期收费，也将首发公司告上了法庭。 李劲松根据公开资料发现，首都机场高速公路从1993年开始收费，当时的建设资金投资总额是11.65亿元。按照北京市交通部门提供的数字“2001年首都机场高速平均日交通量为8.6579万辆，年收入3.5亿元”计算，机场高速路至2005年底收入已超20亿元，早已偿还完11.65亿元的贷款和集资款。 记者发现，不只在北京，类似的收费现象，各地普遍存在。比如，有的路段在50公里之内设有3个收费站；有的高速公路收费都10年了，还在为“还贷”收费，而每年用于还贷的金额还不及收费款的十分之一。不久前，广东省交通厅、财政厅等部门治理公路“三乱”督察队联合发出的《公路收费站收费年限公告》披露，有关部门对广东省省管非经营性收费站的审查显示，在74个收费站中，预测还贷期超过30年的收费站有33个，占到了45%，有6个还款年限超过100年，其中河源江面收费站要756年。 2005年7月，在贵州省十届人大常委会第十六次会议上，贵州省审计厅通报了贵州省江界河大桥等5家收费站的财务收支审计情况。令人惊讶的是，这5家收费站从1994年到2003年末，收取的通行费收入为9919.48万元，其中还贷1495.07万元，用来归还贷款的收费仅占通行费收入的15.07%。 北京市交通委在给北京市人大代表李淑媛关于公路超期收费的质询答复中曾这样解释：首发公司担负着五百多公里已建成高速公路的管养任务和规划新建三百多公里高速公路的建设任务，建设资金主要来自银行贷款，新建高速公路也处于培育期……通过依法收取通行费偿还贷款，还贷压力很大…… 记者发现，“贷款修路、收费还贷”不约而同地被各地的公路管理者拿来，为自己收费合理辩解。 专家指出，出资建设公路原本就是政府的财政责任。二十多年前，为弥补政府财力匮乏，并出于地方经济发展的迫切需要，国家推行“贷款修路，收费还贷”的公路建设模式。然而，“贷款修路”仅仅是一种弥补政府财力匮乏的无奈和权宜之计。政府财力一旦跟上，就应该恢复公路的免费公共品属性。 “我们不应该简单地把目光停在规制具象的收费上，而应该立足于更为宏大的层面，对于收费公路这一制度本身进行及时的清理。也只有让公路从起点上，就被赋予真正的公共产品本质，才能真正避免出现当前收费公路那种‘永远还不清贷款’的怪圈，才能不让公路成为与民夺利、与民争利的工具。”这位专家说。 《北京市公路条例》出台，无疑给赵建磊建立了更多的信心。条例第四十一条再次明确：“收费公路的车辆通行费收费标准、收费期限和收费站设置应当按照国家规定的程序、标准进行审查批准……收费公路收费期满应当按照规定拆除收费设施停止收费，并由市人民政府向社会公告。”第四十五条还规定：“政府还贷收费公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，应当全部用于偿还贷款，不得挪作他用。” 收费公路性质“变身”尚缺规定 收费年限期满为何还能继续堂而皇之地收取费用？北京市人大代表赵仑通过调查发现了其中的“奥妙”。 赵仑对北京的9条收费公路调查后发现，明明是1993年建成通车并开始收费的首都机场高速公路，如今在收费站上写出的收费年限却是“1997年4月15日起至2027年4月14日”。而作为北京第一条收费公路的京石高速北京段，虽然从1987年便已开始收费，可如今这条路的收费年限也变成了“2001年1月至2029年12月”。 “路还是那条政府贷款修的路，收费权转让给企业后，收费年限却从15年一下增到了30年。而更严重的是，这些变化都是在公众毫不知情的情况下进行的，公众的切身利益和知情权都受到了极大损害。”赵仑说。 据了解，这种变化之所以能够存在，源于我国目前公路建设的两种投资方式。这两种方式中一种是政府利用贷款或是通过向企业、个人有偿集资建设的公路，被称为“政府收费还贷路”；另一种则是由国内外经济组织投资建设，或依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路，被称为“经营性公路”。两类公路在收费年限上有着很大差别，一般情况下，政府还贷路的收费年限最长只有15年，而经营性公路的收费年限最长则可以达到30年。因此，现实中，会有一些收费公路为了延长收费期，通过转让经营权的方式将公路性质“变身”，从而达到多收费用的目的。 但是，记者注意到，对于上述情况，《北京市公路条例》中没有作出明确的规定。条例规定：“政府收费还贷公路应当由依法设立的不以营利为目的专门组织进行建设和管理。”但对何为政府还贷路、何为经营性收费公路，并没有给出明确的界定，更没有对政府还贷路向经营性收费公路转变的条件或现实作任何限定。 曾有学者建议，政府部门应制定明确的将公路的收益权转让企业的程序性规定，如“需要向社会公布，并采用招投标的方式”、“收费时间已超过批准收费期限三分之二的政府还贷路不得转让”等，从而将这类行为规范化。但至今，法律仍没有对此作出反应。只在去年年底，交通部对外公布了还贷路和经营性收费公路的内涵，并要求各地交通部门认真加以界定，清理和复位以前非法转让的公路收益权，并对今后新建的收费公路，从立项开始就明确性质，采取相应的管理模式进行管理。 公路“阳光”收费需要立法监督 一直关注收费公路问题的律师李劲松向记者表示，此次《北京市公路条例》中规定的内容，并非独创，应该说是把《收费管理条例》和公路法的内容进一步综合了。 李劲松说，针对公路的管理监督，我国之前已相继颁布了多部法律法规。1998年1月起施行的公路法、2004年11月起施行的《收费公路管理条例》以及2006年12月交通部发布的《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，都对收费公路的管理作出了明确规定。 “如今收费公路之所以还会问题频出，就是因为监督不到位。”李劲松告诉记者，“收费公路是一种公益性、服务性的公共产品，从投资到监管都规定了由相关的权力部门来负责，但我觉得法律规定的这些监管部门并没有尽职尽责地履行好职责。”此外，目前，北京的很多高速公路都是由首都公路发展集团负责经营管理，在传统观念中，首都公路发展集团作为国有企业与相关职能部门联系密切，因此往往在审批、管理过程中不严格把关，也给问题产生埋下隐患。 李劲松认为，监管部门之所以难以发挥作用的另一重要原因就在于，其本身与公路收费存在着利益上的关联。按照有关规定，公路收费年限期满后将收归职能部门进行管理，这就意味着职能部门将要担负起养路的责任。但若将收益权转让企业，企业在收费期间则将代替职能部门履行这部分职责。“在这种情况下，只有消费者是相对方，且消费者的利益却要靠利益共同体的一方来保护。这就是一个悖论。” 有专家建议，既然《北京市公路条例》由北京市人大立法通过，那么人大除了例行的公路投资财政预算审议外，也可以联合一些民间组织、公民团体，形成监督联动，对北京市各大收费公路的日常开支、经营管理、收费流向、上缴财政及还贷情况，进行过程跟踪和项目细化等监督，并且长期性地将监督结果公诸于众，保障民众的知情权，让收费公路管理者在监督中不敢做任何手脚，而负责内部监督的财政部门也会在全民监督的强大压力下认真履责。
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