今日关注:中国海上救助如何走出救急又救贫尴尬
海上受困渔民额外财产救助触法律盲点 费用由谁垫付如何取回皆无规定
12月3日，交通部南海救助局“南海救112”轮和“南海救199”轮缓缓驶入海南三亚港，历时8天的南沙、西沙救援被困中外渔民的行动圆满成功。
救援行动结束了，有关海上救助如何走出既救急又救贫尴尬的讨论却开始升温。
受今年第25号强热带风暴“海贝思”影响，从11月26日起，1000多名来自中国、菲律宾、越南的渔民被困中国西沙和南沙海域10多天，淡水和粮食出现困难。中国海上搜救中心统一指挥协调，交通海事和救捞、公安边防、农业、气象、海洋等部门以及海军部队立即展开救援。
据介绍，这次行动共救助、救援中外渔民1022人(包括29名菲律宾渔民和7名越南渔民)，海南、广东船只52艘，向他们补给大米3305公斤、面类285公斤、蔬菜125.2公斤、肉蛋油138.5公斤、淡水113.75吨、燃油3吨。交通部的3艘专业救助船和1架直升机、农业部门的两艘渔政船只、海军的3艘舰艇参与了救援行动。权威人士透露，这是今年规模最大的一次救助渔民、渔船的行动。
事件引起了业内人士的反思：一年来多次发生的救助事件为什么以渔船为多？其监管是否存在问题？救助中被救助人要求政府提供的财产救助等额外要求是否应该合法化？
带着这些人们关心的法律问题，记者今天采访了多年从事这类问题研究的北京交通管理干部学院教授张柱庭和大连海事大学副教授朱作贤。
一大尴尬
既救急又救贫救出法律空白
记者了解到，在此次救助中，当救助人员把渔民必需的食品用船和直升飞机送到他们手上时，有些渔民却提出了额外要求：“给我的船送些燃油。”
据交通部救捞局的人士介绍，让人安全离开危险的海上环境，海上人命救助行为应该就告结束。但目前救助人员遇到的尴尬是：救人，人不走，非得连船一起救，人才同意被救。
张柱庭曾为调研人命救助在海上漂了半年，他说，有些渔船就是渔民的家，这些“水上人家”往往把渔船看得高于自己的生命，这就增加了国家救助的压力和难度。
按照国际惯例，海上人命救助是政府的强制性义务，但是，财产的救助属于商业行为。
“在《中华人民共和国海上交通安全法》中规定了国家救助机关的公法义务：主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。在《中华人民共和国海商法》中规定了单纯的人命救助无救助报酬请求权，除非同时存在财产救助，可以从财产救助报酬中获得一些补偿。”朱作贤对记者说。
张柱庭说，目前，我国法律对海上人命救助后的民生问题的规定是个空白。以这次渔民索要燃油为例，3吨燃油对国家来讲是个小数字，但是，由于这个支出不在人命救助的范围内，属于对渔民财产的救助范围，因此是一种商业行为而非政府强制行为。
“小数字也是纳税人的钱，国家对此应该有个规定。比如，这个钱应该由哪个部门先垫付，管渔政的农业部还是管救助的交通部？这种支出应该怎么追回？追回的法律程序是什么？渔民赖着不给可不可以滞留其渔船？渔船的价值低于国家的支出怎么办等等，都需要法律来明确规定。”张柱庭认为，不能乱“慷”国家之慨，不能因为某个个体的无理要求，而让所有纳税人失去对管理机构的公信力。
记者了解到，目前各地海事法院受理的救捞局索要救助费的案件占相当比例。
以广州海事法院审理的“明辉8”轮救助费索赔案为例，2005年1月26日，属于湖北鄂东公司的“明辉8”油轮与一货轮相撞，导致油舱破损沉没。汕头海事局要求鄂东公司实施清污，该公司不予履行。汕头海事局委托上海打捞局进行救助，双方约定，救助费由汕头海事局向被救助方统一索赔。
上海打捞局对该油轮进行了9天的水上、水下作业，救助费共计340多万元。而法院审理后，只从事主手中要回了120多万元。上海打捞局反而倒贴了220多万元。记者获悉，这样倒贴救助费的案例，几乎每个救捞局都无一幸免。
朱作贤说，在人命救助中，如果遇到无奈的财产救助，目前可以通过海商法和民法的有关规定解决。比如，私下谈判，谈判不成可以起诉，救助单位可以滞留被救的渔船，被救者无力偿还救助费，可以拍卖被救渔船。
一个漏洞
渔政监管与海事管理脱节
其实，早在11月21日，国家气象局就对热带风暴“海贝思”生成的时间、走势作了详细的预报，当地的海事和渔政部门都向船舶发出了躲避警告，为什么还有52艘渔船远洋出海呢？
“我认为是当地渔政部门没有管住这些船。”张柱庭对记者说，渔船的设备比较落后，通讯装备差，抗风险能力低，如果对其监管不严，政府的救助行为还会不断地上演。
多次在渤海海域做海事研究调查的朱作贤说：“在禁渔区，我常常看到有渔船捕鱼，原因是渔民生活都很困难，买艘船养家不容易，常常偷着出去，渔政部门监管时也就睁一只眼闭一只眼了。”
朱作贤认为，相关法律在渔船出港问题上规定得不够明确。比如，依据《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》，渔船出港必须处于适航状态，这里只强调了船舶自身的情况，对于天气情况、航道情况等对渔船航行有影响的外部条件都没有作出明确规定；在《中华人民共和国船舶进出渔港签证办法》中，也只从船舶自身的抗风等级角度，规定了渔船不得出港。而有些渔船如果自身可抗五级台风，达到了渔港签证其出港的标准，出港后，一不小心驶到了七级风区，问题就出现了。
据记者了解，渔船出海捕鱼一般要经过3道关口：到渔政部门报港、到边防作记录、到海关报关。
张柱庭认为，要想管住渔民在恶劣天气不出事，不是没有办法。如果3道关口联合执法，违法“缺口”就不存在，国家设置这些执法的岗位，就是为了减少因违法违规导致的不必要的国家财政支出。
“此次大规模、‘高消费’的海上救助，说明渔政监管与海事管理脱节。海事管理的水平比渔政监管专业化一些，所以在沿海发生的多次救助都是渔船，而没有商船。”张柱庭对记者说，从制度层面分析，渔政只应该管渔业自身的问题，比如渔民的资格认证、渔民捕捞行为等，有关渔船的标准认证、渔港的管理都应该让更专业的海事部门管理。而现在的情况是，渔政既管渔民、渔船又管渔港，其中两个重要的监管要素与海事管理是重叠的。
“目前，如果无法解决这些体制上的问题，至少要做到渔政、海事两家信息共享。”张柱庭表示。
一种建议
建救助基金和渔船强制保险制度
“渔船作业是一种高风险作业，但是一些渔船主居安不思危，认为对渔船进行保险等于拿自家的钱去养活保险公司，就像拿钱打水漂一样———有去无回。”曾对渔民做过调查的张柱庭告诉记者，持这种观点的渔民还为数不少，属于典型的“风险意识缺失”。“他们舍得花重金求神拜佛祈求庇佑保平安，却不愿花一点儿钱投保安全；有人甚至错误地认为，灾害摊不着他，万一出险还有社会捐助、政府救济。所以，政府救助也要预防一些起哄冒险、趁火打劫的人。”张柱庭说。
张柱庭建议，应该首先推行渔船标准化，便于监管部门的管理；然后推行渔船强制保险制度，特别是远洋渔船。
烟台打捞局的于英滇认为，应在渔业领域建立一种渔船救济基金制度，养鱼人、捕鱼人、卖鱼人等与渔业有关的方方面面，每年都应该交一些钱，建立渔船救助基金确保行业发展。
来源: 法制网——法制日报
