缺少法律撑腰 环境污染责任保险能否一路走好
环境污染责任保险制度破冰 将解污染事故诸多棘手问题 权威人士称完全建立尚缺法律支撑
制度作用
□可避免污染事故企业被迫破产
□可使污染受害人及时得到补偿
□可杜绝企业受益政府埋单现象
推行难点
□单靠企业自觉投保有相当难度
□要作为强制险推行无法律依据
法制网记者 郄建荣
环境污染责任保险制度今天终于被扶上了“马”。
由国家环保总局与保监会联合公开发布的《关于环境污染责任保险的指导意见》今天和媒体见面。这一指导意见，清晰地描绘了我国将要推行的环境污染责任保险制度路线图。
“每出台一项新政策，并不意味着就会一帆风顺，反而可能遭遇更多的困难。但现实不容许我们等到问题解决后再开始行动，而是必须在行动中解决问题。”扶上马了总要送一程，国家环保总局副局长潘岳的这番“送行”话，让人们仿佛看到了这项制度前行路上的千难万险。
环境案件难以胜诉 无保险制度是成因
湖南省吉首市退休干部刘德胜状告吉首市农业机械管理局污染损害赔偿案，虽然有湖南省人民检察院、最高人民检察院等三级检察院的抗诉，但最终还是没有避免败诉的结局(本报2007年11月13日曾作报道)。
这个案件令中国政法大学环境法学教授王灿发至今不能释怀。日前，在接受记者采访时，他道出了败诉后面的隐情：由于没有环境污染责任保险制度，作为政府部门的吉首市农机局根本赔不起，而赔不起在很大程度上会影响法院的判决。
据他介绍，刘德胜案件中，其家属提出的赔偿额高达四十多万元。“如果刘德胜胜诉，那么，住在吉首市农机局宿舍院里的其余9位受害者都有可能到法院起诉农机局要求赔偿。一家要求40万元，9个家庭要赔偿多少？”王灿发说，吉首市农机局怎么赔得起？
王灿发还是中国政法大学污染受害者法律帮助中心的主任，据他介绍，近10年来，他们这家民间环保组织接触过不下百件案子，其中，受困于污染企业无力赔付而不能胜诉的案件占了相当比重。
他认为，环境污染责任保险制度的缺失，在某种程度上影响了法院受理和审理污染损害赔偿案件的积极性。“法院判决污染受害者赢，如果污染加害企业无力赔偿，最终就有可能让法院背上包袱：当事人会三番五次地上法院申请强制执行，企业没有赔偿能力，法院怎么强制执行？”王灿发说。
事实上，不仅仅是企业赔不起的问题。国家环保总局法规司副司长别涛今日在接受记者采访时表示，更令人感觉不公的是，企业的污染行为许多情况下都是政府出钱埋单。别涛说，这方面的极端案例并不少见。在山西省繁峙县，一个不值多少钱的油罐车在运输过程中泄露，当地政府担心污染饮用水源地，不得不拿出6000万元来处理污染。
王灿发说，在众多的环境纠纷中，由于侵权人的赔偿能力不足，再加上高昂的诉讼费用和旷日持久的诉讼过程，很多受害人实际得不到赔偿。
据权威部门估算，我国每年由于环境污染造成的直接经济损失达1200亿元，而实际赔偿数额却少得可怜，绝大部分损失由受害者、政府和社会承担。
“环境违法企业受益、国家埋单、公众受害的现象极易导致群体事件。”对于王灿发的这种担忧，潘岳表示赞同，他还透露：“过去一旦发生重大环境污染事故，在巨大的赔偿和污染治理费用面前，事故企业只得被迫破产，受害者得不到及时的补偿救济，造成的环境破坏只能由政府花巨资来治理。受害者个人、企业、政府三方都将承受巨大损失。”这种“企业违法污染获利，环境损害大家埋单”的状况造成了极大的社会不公。
另一个严峻形势，是“目前我国已进入环境污染事故的高发期”。据潘岳透露，2007年国家环保总局接报处置的突发环境事件达到108起，平均每两个工作日一起。再加上7555个大型重化工业项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源，“防范机制存在的缺陷，导致污染事故频发，严重污染环境，危害公众健康和社会稳定”。
三类企业率先试水 借助行政力量推行
对于今天与媒体见面的《关于环境污染责任保险的指导意见》，潘岳作了充分解读。他说，目前，环境污染责任保险是国际上通行的做法，企业就可能发生的环境事故风险在保险公司投保，由保险公司对污染受害者进行赔偿的制度，可以大大化解风险。
据他介绍，从今年下半年开始，国家环保总局与保监会将选择三类企业进行试点，这三类企业包括环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区，尤其是以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业、易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业等，重点考虑近年来发生重大污染事故的企业、行业，其他类型的企业和行业也可自愿试行。
国家环保总局法规司环境政策处处长原庆丹透露，列入首批试点的省份和地区可能有浙江、宁波、河南、重庆、苏州等。
而在具体分工上，环保部门、保监部门和保险机构三方面各司其职。其中，环保部门提出企业投保目录以及损害赔偿标准；保险公司开发环境责任险产品，合理确定责任范围，分类厘定费率；保险监管部门制定行业规范，进行市场监管。
此外，环保部门与保险监管部门将建立环境事故勘查与责任认定机制、规范的理赔程序和信息公开制度。发生污染事故的企业、相关保险公司、环保部门应根据国家有关法规，公开污染事故的有关信息。在条件完善时，要探索第三方进行责任认定的机制。
鉴于目前不能推出强制险，国家环保总局有关负责人透露，他们将借助行政力量来推动环境污染责任保险制度的建立。比如，环保部门在进行环境影响评价时、在“三同时”建设项目验收时，会对环境风险比较大的企业提出上保险的建议。
“如果企业参加了环境污染责任保险，一旦事故发生，由保险公司及时给被害者提供赔偿，企业避免了破产，政府又减轻了财政负担，这符合三方的共同利益。”潘岳表示，但这并不意味企业就可以放心大胆地去污染。因为环境污染责任保险的收费与企业污染程度成正比，如果企业发生污染事故的风险极大，那么高昂的保费将使企业负担沉重。
据潘岳介绍，环保部门将会同保监会在“十一五”期间，初步建立环境污染责任保险制度，在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，初步建立重点行业基于环境风险程度投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准。到2015年，基本完善环境污染责任保险制度，并在全国范围内推广，基本健全风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项机制。
缺乏明确法律依据 绿色保险前景堪忧
可以降低解决环境纠纷成本，维护公众环境利益；解决违法企业受益、国家埋单的困局等等，是人们对环境污染责任保险制度的最终期待。但是，专家指出，如果影响这项制度实施的诸多难点问题不解决，人们的这些期待就有可能会打折扣。
难点之一：一些大型企业参保积极性不高，投保企业不多，不利于环境风险的分散。
2007年，国家环保总局与保监会以及专业保险公司曾进行过一项专门调研。调研结果证实，一些大型企业投保积极性并不高。
这份调查报告透露，他们在对中石油、中石化集团公司代表调查时，这些代表都对推行环境污染责任保险的工作表示支持，但是都认为目前不宜把大型化工企业纳入环境污染责任强制保险的范围内。这些大企业的理由是：公司财力雄厚，可以自行解决污染赔偿问题；与现有的保险和基金制度不好协调，如中石油、中石化设有“安全生产保证基金”，该基金已经涉及环保方面；一些污染责任损害，如油污损害的赔偿限额很大，担心国内保险公司不具有承保能力；建议将环境污染责任险计入企业生产成本。
同时，调研结果还显示，不仅是大型企业，就是一般企业，投保意识也明显不强。
业内人士对这种局面颇感担忧。他们认为，建立环境污染责任保险主要是通过众多企业的参保来化解少数企业的高额赔偿负担。但是，如果投保企业不多，环境污染责任保险这一险种就很难形成规模，没有一定规模，要实现环境风险的分散和分担就会很难。
专家认为，事实上，环境污染责任保险的阻力还远不止这些。保险行业虽然对这一制度的推行态度积极，但目前保险业市场上环境责任保险门可罗雀的现实，令专业保险公司举棋不定。另外，环境污染责任保险具体保什么、保险费如何计算、保险公司如何赔付等等都还没有最后敲定，第三方承担的环境污染损失的评估和责任认定机构也还没有建立，这些都将困扰环境污染责任保险制度的顺利实施。
难点之二：法律规定严重滞后，法律基础薄弱，环境污染责任保险目前无法推出强制险。
据别涛介绍，目前国家环保总局与保监会联合推行的环境污染责任保险制度，其法律依据基本上是一些政策性文件规定，比如，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》、国务院印发的《节能减排综合性工作方案》、国家环保总局、发改委、建设部等部委联合发布的一些政策文件等等。还有一些国际公约，如遏制危险废料转移的《巴塞尔公约》、《国际油污公约》等等。
别涛认为，由于这些规定大多属于政策层面，根据这些规定推出这项制度没有问题，但是，要用它们来支撑整个环境污染责任保险制度的完全建立，还是存在难度，目前面临的一个突出问题就是，没有明确的法律规定，强制险就推不出。
保监会财险部副主任董波日前在接受记者采访时也表示，缺少法律规定的问题不容忽视。
一位不愿公开姓名的专家今日在接受记者采访时透露，国家环保总局在正在修订的水污染防治法草案稿中，写入了专门的环境责任保险内容。但这一内容后来被删除了。“人们原本期待水污染防治法能涉及到环境责任保险的内容，现在看来是没有指望了。”这位专家说。
据专家介绍，目前，世界上很多国家都把环境污染责任险作为强制险来推行。别涛和董波都表示，目前仅靠企业自觉投保环境污染责任险还有相当难度。
专家认为，如果不能推出强制险，我国的环境污染责任保险制度能走多远、多深，他们不敢断言。
尽管面临诸多障碍，从长远看，无论是环境问题专家还是保险业内专家，都对这项环境经济新政策充满期待。中国保险业资深人士更是满怀信心地发出了大胆的预言：随着国内法律、监管和技术不断健全，这类产品应该有非常广阔的市场前景。
