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“钓鱼式执法”刺痛公权力神经
最近，发生在上海的“钓鱼式执法”事件，成为全国公众关注的焦点。在全国媒体的热议和追问下，10月26日，这一事件终于真相大白———上海市浦东新区政府和闵行区政府分别通过新闻发布会等形式，承认错误，并撤销相应的行政处罚决定，向社会各界公开致歉，并表示将启动问责程序，严肃处理相关责任人员。11月19日，闵行区法院当庭宣判，确认闵行区交通行政执法大队9月14日对张晖作出的行政处罚决定违法。 虽然个案的是非已经明朗，但“钓鱼式执法”现象反映出的公权力运行中存在的一些深层次问题，却值得我们反思，比如:公权力为什么会被滥用?公权力被滥用到底伤害了谁?掌握公权力的政府部门如何依法行政? “钓鱼式执法”的背后推手是什么 原因是多方面的，执法部门追求经济利益是直接诱因 “钓鱼式执法”事件，并非“孙中界事件”、“张晖事件”这两起孤立的案件，更不是上海一地所特有的现象。根据新华社记者的调查，近年来各地屡屡发生类似事件，仅从去年至今，湖北、广东等地就出现多起“钓鱼式执法”事件。 “钓鱼式执法”已存在多年，只不过这次是上海事件将其推向了风口浪尖。为什么这一执法方式在近几年有愈演愈烈之势?在遭遇“钓鱼式执法”的上海市民张晖的代理律师郝劲松看来，是因为其背后有着巨大的利益链条。据《中国青年报》报道，《闵行区交通行政执法大队2007-2008年度创建文明单位工作总结》中曾提到，在两年时间里，闵行区交通行政执法大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。 “指标任务”向下联系着基层执法者的经济利益，向上联系着有关部门的政绩，政绩又联系着升迁，如此形成了利益链条。 “这实际上反映了我们国家当前行政法制建设中存在的一个最大问题。”清华大学法学院教授、公法研究中心主任余凌云指出，按照《行政处罚法》规定，“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项”，这个规定就是要求行政权力与利益分离，但很遗憾的是，至今这些规定在一些地方、一些部门还不能得到真正的落实。 因此，有媒体发表评论认为，执法机关追逐经济利益，为了多罚款而处罚，这样的执法目的违背了《行政处罚法》的要求，这正是公众如此痛恨“钓鱼式执法”的原因所在。 “的确，受经济利益驱使是‘钓鱼式执法’产生的一个非常重要原因，但这并不是唯一的原因。”中国人民大学法学院教授杨建顺在接受记者采访时说，“‘钓鱼式执法’产生的原因是多方面的，政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节，工作人员能力低下、人员配备不足，执法人员的法治意识淡薄也都是不可忽视的原因。” “钓鱼式执法”暴露出什么问题 执法程序、执法理念存在严重偏差 行政执法中的“钓鱼式执法”，源于刑事侦查中的“设套抓捕”———在掌握一定证据的同时，为了抓获已知犯罪嫌疑人，而通过“诱惑”方式，以利引之，使其落网。但这样的“诱捕”有着严格的控制要求，而且诱捕时的事实不作为犯罪证据。然而，在现实生活中，有些行政执法中的“钓鱼”，却是引诱公民违法，并把所设之套作为定性的证据。 近年来，执法部门“钓鱼”让普通公民成为“违法者”而进行处罚的案件并不少见，上海甚至发生过司机杀死“钓钩”的事。“钓鱼式执法”并非仅发生在黑车整治领域，在查处卖淫嫖娼、买卖盗版光盘等行政执法领域，都有这一现象存在。 对于普遍存在的这一执法方式，杨建顺认为，它是创新行政执法方式的一种体现。他对记者说:“执法部门创新行政执法方式，本身并没有错，但采用新的方式执法必须依法进行，没有经济利益牵涉其中，只是为了正常的行政目的，且有一系列行政调查作为支撑。只有这样，才属于一种正当的取证手段。而上海的‘钓鱼式执法’之所以广受诟病，是因为执法部门在没有经过调查、没有掌握事实的情况下而采取这一执法方式的，这违反了执法取证的基本要求。这种缺少起码的正当性、违背诚实守信原则的执法，是违法的执法行为。” 持相同观点的还有中国政法大学行政法教授高家伟。他表示，“钓鱼式执法”违反诚信原则，行政机关依法行政的目的是为了让公民和行政机关都守法，但执法机关在引诱公民违法，这就意味着行政机关也违法。 在杨建顺看来，“钓鱼式执法”不仅反映出执法部门法律意识淡漠、依法行政观念不强的问题，而且也暴露出执法人员依法行使行政权力的方式、手段的欠缺，表现在一线执法人员身上，就是大胆越界随意行政的执法恣意。为什么会出现这种情况?他对记者解释说，这是由于执法人员配备不足、执法方式和执法手段缺乏法定的实体和程序的明确规定所造成的。 除此之外，杨建顺还认为，“钓鱼式执法”是一些政府部门贫瘠的民本思想、管理不到位的一种表现。他分析说，政府部门工作人员在行政执法过程中缺乏以人为本的思想，缺乏依法行政的法治理念，同时，部门内部的制度建设诸如行使行政调查权的相关规范、事实根据的取舍筛选等存在问题，执法监督机制、执法纠错机制还不够完善。 “钓鱼式执法”伤害了谁 破坏了社会之间基本的信任与和谐，损害政府的权威 如果认真分析“钓鱼式执法”，我们会发现，其实它钓到的不是“鱼”，而是政府的诚信、法律、道德和人们的善良之心。 “钓鱼式执法”被媒体报道后，据人民网调查，九成上海市民认为政府最没诚信。对此，华东政法大学行政学专家邹荣分析说，“钓鱼式执法”在“有奖举报”的刺激下，很容易演化为公权力的滥用。而公权力一旦被滥用，就会破坏社会之间基本的信任与和谐，损害政府的权威。 不仅如此，当一个执法部门为了私利而执法时，社会对法律就会产生强烈的质疑。而当这种“钓鱼式执法”成为常态时，社会的信任危机也会加重，互助友爱的美德将在“钓鱼”中失去生存的土壤。《扬子晚报》发表的评论就表达了这样的忧虑:钓鱼执法的本质是“公权碰瓷”，而为这种“碰瓷”行为支付的道德成本尤为高昂。如果公权领域都将执法程序升级成“钓鱼式”，别说司机的善良与热心灰飞烟灭，就是出门走在大街上的民众，也要时时提防诱饵，处处为自己无人悯恤、不被救济的危险忧虑。《人民日报》以《钓鱼式执法危害猛于虎》为题刊登大篇幅报道，称“人们期待的，不仅是个案的处理，更希望有关部门对这一执法手段本身彻底调查，公正公开处理，及时公布结果，使对整个社会的心理破坏力降到最低”。 有专家指出，“钓鱼式执法”是公权力异化的典型体现，并且不排除这其中有公权腐败的现象伴生。究其根源还在于权力的运行与行使不能受到有效制约。正是因为权力运行与行使不能受到有效制约，才使得相关执法部门与人员敢于以及能够肆无忌惮地实施违法执法行为，肆意侵犯公民权益与公共利益。 公权力机关如何面对舆论监督 应采取积极的应对措施，坚持及时、透明的原则，说明真相、消除误解 权力在行使过程中，不可能一点问题都不出，关键是出了问题后怎么对待。是查明真相、纠正错误，还是文过饰非、欲盖弥彰?是痛定思痛、举一反三，还是我行我素、重蹈覆辙?这是对当前各级公权力机关执政能力、宗旨观念的考验。 在“钓鱼式执法”事件发生后，浦东新区相关方面一度否认，并得出与事实不符的初步调查结论，引起了社会的广泛质疑。据媒体报道，上海市委、市政府在第一时间迅速作出反应:市委主要领导在看到相关信息后，立即批示要求深入调查，并主持召开相关会议进行分析研究;市政府主要领导先后多次召开专题会议，研究布置调查等工作。上海市领导的态度非常明确，须坚持依法行政、文明执法，对于采用非正常执法取证手段的行为，一经查实，严肃查处。与此同时，浦东新区也立即组成了由人大代表、政协委员和媒体人士参与的调查组开展调查，最终向社会公开道歉，并表示要开展行政问责。 在真相大白之后，新民网公布的一项调查结果显示，绝大多数上海市民都对政府及时纠错、真诚道歉的行为表示满意。这表明只有依法行政、有错必纠，才能真正取信于民。 “对于政府而言，某个部门、某些人员发生问题是难以避免的，这种现象全世界都有，关键是上级部门要承担矫正错误的职责，没有必要刻意掩饰、包庇。否则，问题就会越闹越大，从个人职务行为问题转变为政府的公信力问题。政府的公信力来之不易，一定要特别珍惜公信力资源。”上海大学社会学教授顾骏说。 “钓鱼式执法”事件，再一次提醒各级公权力机关一定要认真对待摆在自己面前的重大课题:如何依法依规向民众提供最新最快最全的真实信息?有专家指出，在应对某些突发事件或者公众议论(甚至是负面的评论)之初，公权力机关应该采取积极的应对措施，坚持及时、透明的原则，说明真相、消除误解、引导舆论、维护正义，从而使国家机关的正面形象得以提升。 政府部门如何依法行政 自觉接受监督，摆脱利益羁绊，同时回归以人为本的理念 “对大众而言，这是一次良好的法制教育，它将政府依法行政的理念深入到了每一个公民的心里。通过此次事件，大家明白了，政府应当管理，但是更要依法管理。”北京大学法学院教授姜明安指出了“钓鱼式执法”事件对推动中国法治进程的意义。 掌握公权力的政府各部门如何避免“钓鱼式执法”事件的重演?杨建顺认为，要严格依法行政，按照职权法定、合理行政、程序正当、诚实守信、便民高效的要求不断提升执法水平，自觉接受来自各方面的监督，摆脱利益羁绊，公正执法，同时要回归以人为本的理念。只有这样才能从根本上杜绝违法行政滥用权力的现象，避免此类执法丑闻的再现。 怎样才能真正做到依法行政?杨建顺对记者解释说:“要多管齐下。首先是相关立法工作还需跟进，对法律规范的解释也要不断加以完善，通过法律、法规、规章等方式明确执法方式、手段可以在哪些领域、什么情况下行使以及如何行使等，使执法真正做到有法可依。其次是执法人员在执法过程中要重视对事实的认定，行使好行政调查权。最后是提高执法人员的执法能力，包括业务能力、法治观念、为人民服务理念的提高。如果这几方面都做到的话，依法行政就是水到渠成的事了。” 政府的目的是利用公权力为纳税人服务，然而公权力太大且难以判定适用范围，因此为了防止政府公务员滥用权力，就必须在政府中实行很低的激励强度和很严的行政控制。如果硬要在政府内部实行市场化的报酬，那必然导致强大的公权力变成官员寻租的工具。为此，杨建顺建议应从法律层面对奖励举报予以明确规定。 如何防止公权力被滥用?有关专家指出，最为根本的是要建立健全权力制约机制，切实加强和完善对行政权、执法权的多层次监督机制，建立起遏制公权力异化的制度，做到“有权必有责，用权受监督”，使执法部门及其工作人员不敢、不能实施违法执法行为。 |
