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检察日报
江苏省无锡市检察院检察长袁金彪坦承这种情况在2008年以前也困扰着他们。据他分析，无锡外来人口比例较大，涉嫌犯罪外来人员审前羁押率高、取保候审难、判处非监禁刑难等问题也一度比较突出。为破解这一难题，2008年以来，无锡市检察机关通过动员社会力量建立管护教育基地，在符合条件的社区、企业(包括社会福利企业)等单位中择优确定管护教育基地，对涉嫌犯罪外来人员进行管护教育，收到良好效果。 中共无锡市委常委、政法委书记戴解平认为该院“立足实际，积极推进工作创新”，形成了一些在全省、全国较有影响的工作亮点和创新特色。 在无锡，通过管护教育基地取保候审的涉嫌犯罪外来人员已达239人。据无锡市检察院副检察长蒋伟平介绍，截至今年8月，无锡市共成立管护教育基地55个。基地中，成年犯罪嫌疑人184人，未成年犯罪嫌疑人55名，没有脱保、漏保，有17人不被起诉，128人被适用缓刑，缓刑人员中有7人自愿留在基地参加劳动，42人被判处拘役或者管制。 目前，由无锡市委政法委牵头，无锡市检察院、中级法院、公安局、教育局等12个部门共同签署了《无锡市涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设若干意见(试行)》(下称《意见》)。在此基础上，无锡市检察院起草了“涉嫌犯罪外来人员管护教育基地工作条例(建议稿)”(下称建议稿)，对基地设立的条件和程序、进入基地的条件和程序等作了规定。 这一制度的探索，引起了各方面关注。9月27日至28日，检察日报社和无锡市检察院共同举办了“涉嫌犯罪外来人员管护教育基地制度地方立法研讨会”，百余位专家学者、检察官、法官等参加了研讨。正义网对研讨情况进行了现场直播。 ■链接 9月26日下午，来自安徽的19岁的董星(化名)正在江苏省无锡市骑安工贸有限公司的车间里工作。就在几个月前，他与工友打架致人轻伤。因为没有保证人，按照一般的做法，董星应该被依法批准逮捕。如此一来，不单他个人要失去人身自由，公司的生产也要受到影响。 考虑到董星的行为社会危害不大，没有逮捕必要，无锡市锡山区检察院在该公司的申请下在该公司设立管护教育基地，由该公司对董星进行管护教育。这样，董星不但不需要被关进看守所，还可以从事正常生产活动。“除了不能随便离开无锡，定期接受法治教育外，我的生活和以前一样。”董星说。 A.管护教育基地模式获肯定 无锡的探索，有深刻的社会根源。改革开放以来，外来人员在经济发达地区的犯罪率不断攀升。据调查，在北京、上海，流动人口作案的达七八成，深圳更是高达90%。而因担心“脱保”，涉嫌犯罪外来人员羁押率在90%以上。本地人和外地人在强制措施的适用方面存在的“不平衡”，引发了理论界、实务界的共同关注，以致有学者笑言:“谁能破解外地人取保难题，谁就能获得中国法学的诺贝尔奖!” “外地人犯罪，一般情况下都‘逮捕’，这是不得已而为之。”江苏省检察院检委办主任严正华坦承，一方面外来人员羁押率高，另一方面看守所已人满为患，安全隐患也很大，“这就逼着我们要找出一条途径，解决外来人员轻微刑事犯罪的取保候审问题”。 无锡市检察院研究室副主任陈绍斌全程参与了无锡市管护教育基地制度的试点工作。在他看来，对外地人更多地适用羁押强制措施，是一种司法不公正，对涉嫌犯罪外来人员平等适用“非羁押性强制措施”是迫切的“司法需求”，更是“社会需求”。“为有效解决外来人员构罪即捕、逮捕率过高问题，江苏一些地方检察机关开始了探索。”江苏省检察院副检察长方晓林介绍说。 对于该制度的探索，与会代表普遍表示肯定。检察日报社副总编辑王松苗认为，执法的创造性要体现在立法的空白处。该制度既有新意，也符合高检院2007年发布的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中提出的严格把握“有逮捕必要”的逮捕条件、慎用逮捕措施、“可捕可不捕的坚决不捕”等精神。 “这种探索应该肯定。”中国政法大学终身教授陈光中认为，管护教育基地制度是在法律框架之内的一种有益探索，体现了平等适用法律的精神，体现了对外来人员合法权益的保护，在一定程度上降低了逮捕率，体现了和谐司法的精神。 江苏省依法治省领导小组专职副主任沈国新、江苏省关心下一代工作委员会副秘书长顾耀昌、团中央权益部何晓阳认为，这一制度充分展现了该省法治建设的成果，是一种以人为本，是社会管理创新的积极探索，也彰显了法治力量的联动。 “我认为无锡市检察院又做了一件好事，一个字评价是‘好’，三个字就是‘好得很’!”国家检察官学院党委书记刘佑生说。高检院侦查监督厅刘雅清、广东省深圳市龙岗区检察院检察长胡捷、江苏省苏州市吴中区检察院检察长王建华等认为，该制度是一项有益探索，对于解决司法实践中对涉嫌犯罪外来人员羁押率过高甚至不当羁押等问题，具有积极意义。浙江省检察院副检察长张雪樵表示，该制度体现了对外来人员经济利益和法律权益的双重保护，在救济弱者利益的同时，对企业、社会与弱者的利益也进行协调，无锡模式还证明了企业家社会责任的重要性。 在中央政法委政法研究所巡视员牟君发看来，该制度适应了预防减少流动人口违法犯罪的司法需要，适应了深化司法体制改革和社会管理创新的精神，体现了政法机关执法办案的文明创新。 据方晓林介绍，截至目前，江苏省已有9个市成立了130多个管护教育基地。去年12月，该省检察院调研了无锡等地的试点情况，并形成调研报告，得到省委政法委的肯定，并被要求适时加以推广。 江阴是江苏省最早的试点之一。该市检察院检察长丁正红认为，要把这项工作做好，就要用制度把它固定下来，通过地方立法来赋予基地生命力。 “从价值层面看，化解社会矛盾，创新社会管理手段的智慧，不能长期停留在探索的层面上，而应当司法成果共享，在全国范围内促进法治的统一，维护社会公平正义。”王松苗认为，只有借助社会各界的力量，建立普遍性的规则，通过制度性的立法，才能推动管护教育基地工作的规范化发展。 “无锡是‘较大的市’，有地方立法权，也具有充分的社会经济条件。”陈绍斌表示，该制度在无锡进行立法，有三方面的保障:财力保障，无锡的财政经济实力雄厚;有单位支持，无锡市有许多热心涉嫌犯罪外来人员帮教工作的企业、社区、学校和社会福利机构;有群众参与。 据陈绍斌介绍，这项立法的主要依据有:宪法关于“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权”的规定;刑事诉讼法“对于一切公民，在适用法律上一律平等”，未成年人保护法关于“国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护”等规定。 记者了解到，对于立法，也有一些担忧——是否会突破地方立法权限?根据立法法的规定，限制人身自由的强制措施，只能通过法律来制定，而这属于全国人大及其常委会的立法权限。 “管护教育基地立法到底是创制法律，还是执行法律?”高检院检察理论研究所所长张智辉、北京师范大学教授宋英辉均认为，这一立法同现行的法律并不冲突，它没有突破现行刑事诉讼法的规定——关于取保候审，刑事诉讼法已有明确规定，但对于涉嫌犯罪的外来人员怎么实现取保候审，法律没有明确规定。 “就管护教育基地立法，不违反有关立法权限的规定。其目的在于尽可能地减少审前羁押，发挥取保候审的制度功能。”张智辉认为，任何一级政府都有权利和义务保障公民的权利，特别是公民的宪法权利，从立法宗旨和建设目标上来看，管护教育基地立法，是一种保障权利的措施，不是限制权利的措施。 中国人民大学教授黄京平认为对该制度进行立法，能很好地处理“四个关系”:实体平衡与程序平衡的关系，这项制度创新源于程序的不平衡，进而造成了实体上的不平衡，要想保证实体法的平衡，必须走“刑事一体化”之路，通过平衡程序进而平衡实体权利;惩罚犯罪与预防犯罪的关系，建议稿应对预防犯罪价值宗旨作适当表述;政策贯彻与政策依托的关系，宽严相济政策在全国范围内的贯彻落实，依赖制度创新或者工作探索，无锡提供了一个可以在全国范围内推广的经验;严格执法与制度拓展的关系，这项制度创新，遵循了现有的刑事诉讼法的基本规定，没有超出最基本规定。 “要容忍管护、取保存在一定的风险。”陈光中和宋英辉说，“即便有脱逃现象，也要肯定这种制度，哪一种制度没有风险?个别脱逃并不代表这个制度就不能推广。”陈光中在肯定立法必要性的同时表示，目前这项制度写进法律的难度比较大，因为试点的时间毕竟还比较短，还有待在工作中积累比较成熟的经验。 严正华建议，由江苏省人大或省委政法委组织调研，制定出台相关规定，形成合力，推动管护教育基地工作健康发展，并适时推动地方立法。 C.权利义务如何设置 管护教育对象的义务设置是研讨会上代表们关注的焦点之一。陈光中认为，建议稿规定，管护教育对象人身自由“不被非法限制”，“这个词带有含糊性，如果要求他遵守的规章制度搞严了，对他的人身自由就限制得多一点。在限制自由度方面一定要尽量让管护教育对象接近‘在家的取保候审’”。他还建议，要赋予教育对象法律咨询(如请律师等)的权利，以及一定的申辩权利。 “管护教育对象是犯罪嫌疑人，而一些管护措施与社区矫正措施相近，是否合适?对成年人和未成年人的义务是否应当有所区分?安排参与社会公益活动的做法是否合理?”高检院监所检察厅副厅长王光辉在肯定该制度的同时提出，在设置管护教育对象义务时，应注意避免一些“无意侵权”的情形发生。他建议，从既有法律精神出发，从建立基地的功能定位——为取保候审的公平适用提供衔接机制出发，应以“必要”和“确需”为限度。 对管护基地权利和义务的设置，是另一个焦点问题。采访时，有管护基地工作人员告诉记者，管护教育对象往往都没有社保、医保，可否吸纳社会力量来承担?管护对象行为不当的，可否将其暂时遣回看守所? “虽然一些企业设立管护教育基地是出于社会责任和公益目的，但如果权利和义务差别过大，就可能影响这项机制的持续性。”王光辉、天津市检察院副检察长王东、南京市检察院检委会专职委员李爱君等建议，在设定基地的义务时，应允许基地所在企业享受政府的扶持政策以及资金补贴，从慈善机构和公益机构得到资金支持，对已接收的管护教育对象有权提出中止管护等。 对于进入基地的条件，宋英辉建议规定，本地人犯罪如果没有社会危险性，但是又没有保证人或不能缴纳保证金的，也可以进入基地。 “建议立法时考虑被害人方面(包括律师等)的意见。”北京大学法学院教授王世洲建议，在立法时，明确管护教育基地的“社会保证人”性质;在确定进入基地的标准时，“应以客观标准(犯罪数额、初犯和偶犯等)为主，以主观标准(不致再危害社会等)为辅。” 此外，王光辉建议“进一步完善相关程序”，如对提出申请进入管护教育基地没有批准的，是否应当告知并说明理由?对申请取保候审的7日审查期限，与申请管护教育的社会调查、风险评估等复杂工作所需时间如何衔接等。 江苏省检察院监所处处长汪跃对条例的名称提出建议:“叫‘管护教育基地条例’还是叫‘管护教育工作条例’?如果是前者，就要把‘基地’的概念和含义进一步明确。” D.检察机关当“助产士”还是“接生婆” 在无锡、苏州等地的管护基地试点中，检察机关都是“牵头”者。那么，在立法时，检察机关应该是主管者还是监督者?这一问题引起与会者热议。 “‘牵头’的身份或与检察机关的角色定位有冲突。”福建省云霄县检察院检察长张亚明、无锡市北塘区检察院检察长张媛都表达了类似的观点。 “检察机关要当好这项新制度的助产士，不要当接生婆。”湖北省宜昌市宜陵区检察院检察长田安友认为，检察机关不该“一管到底”，建议让政府“埋单”，主导这一制度。 “牵头部门应该是政法委，而不应该是检察机关，我们不具备这样的权力和更多的精力。”吉林省辉南县检察院副检察长刁永成建议，基地办公室该设在公安局，由公安局来执行。“检察机关的责任就是监督，监督他们在执法过程当中有没有违法的地方”。 张智辉认为，从实践看，外来人员涉嫌犯罪的主要是或者基本上是普通刑事犯罪，不是职务犯罪，“应该是公安机关的权限和责任，不是检察机关的工作。检察机关应该从‘主管人’和‘主要工作者’角色中退出来。对刑事诉讼(包括刑事强制措施执行)实施法律监督，才是检察机关的法定职责。” 宋英辉则认为，按照法律规定，对取保候审的监管一般由公安机关完成，可实际上，因为案件量很大，公安机关承担不了具体监管的任务。无锡等地的做法，实际上并没有剥夺公安机关的职权，而是把社会力量引进来，把专门机关和社会力量有机结合起来了。 “在制度设计过程中，我们意识到不应该由检察机关牵头。只是这项工作是检察机关提议推动的，相关部门让我们来承担，所以办公室设在了检察院。”袁金彪解释说。 “在探索阶段，检察机关作为该项机制的倡导者和推动者，负责具体工作是自然的，也是可以理解的。但从长远来看，我倾向于由司法行政机关管理和指导，检察机关应该从中解脱出来。”王光辉认为，这项工作与司法行政机关的职能更为契合，一些具体工作可以由司法所操作。 南京大学教授狄小华认为:“管护基地制度虽然是检察机关推动的，但不是检察机关一家的事，需要政府、社会共管。”上海市金山区检察院检察长龚培华认为，检察机关在管护教育基地制度中的地位，是对公安机关的羁押加强司法审查，而不是行政性的审批。 华东政法大学教授金其高、武汉大学教授张奇林、苏州大学教授李晓明、重庆市沙坪坝区检察院检察长夏阳等建议:出台一系列长效配套机制，如建全社会调查制度等，完善管护教育制度，推动其深入发展。 |
