反思与重构：调解结案率的现状与未来

反思与重构：调解结案率的现状与未来

　　引言：调解，是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷的活动。调解有程序简便灵活、快捷高效的优点。法院调解作为我国首创的民事诉讼制度，一直以来饱受诟病。特别是近年来为实现“大调解”的局面，人为事先制定调解结案率，并把它作为法官办案水平高低的考核指标。导致各地为片面追求调解结案率剑走偏锋，使得调解制度陷入尴尬境地，变得有名无实。调解制度只有合理运用，才能有效的化解矛盾纠纷，才能在社会管理创新中发挥重要作用。据此，调解制度的发展决定我国立法决策的价值取向与文明发展方向。

　　关键词：调解结案率 调解制度 法院 法官

　　一、管窥--调解结案率出台背景

　　（一）调解结案率现状

　　最近几年我国的调解结案率出现波动。统计数据显示，1989年法院的民事、经济案件的调解结案率分别是69％和76％ ，到2001年分别降至36.7％和30.4％ ； 2004年，“诉讼调解结案的1 334 792件，调解结案率31.7%，许多基层法院调解结案率达70%以上”；2005年，“加大司法调解力度，一审案件调解结案率32.1%，许多基层法院达70%以上”；2006年，“全国法院审结的民事案件中，有30.41%的案件以调解方式结案，其中一审民事案件调解和撤诉率达到55.06%”；2007年，“民事案件调解和撤诉率达50.74%”；2008年，“各级法院经调解结案的民事案件3 167 107件，占全部民事案件的58.86%”。 经过多年探索，调解制度的地位与社会作用正愈趋明显和重要。各地法院为提高调解结案率，盲目制定刚性的调解结案率，并列为一项考核指标。为了完成该指标，有的地方调解结案率居然达到了99%，如此调解结案率让人不免合理怀疑是否系以牺牲当事人正当权益、违反程序正义、强制调解、虚报调解结案率等原因结合的产物。

　　（二）溯源调解制度背景

　　调解制度享有“东方经验”美誉，在民事诉讼中广泛运用，近年来，随着司法制度改革的不断深入，在行政诉讼中也可以通过协调、和解方式来化解社会矛盾纠纷。要明确的是，调解制度并不是当代创制，更非舶来品。追本溯源，我国调解制度的悠久历史、深厚文化底蕴与社会背景，使得其源远流长、久盛不衰。

　　1、调解制度古已有之

　　“汉朝三老教化调解”是有史料记载的早期调解制度，其调解范围广泛，一切有关其宗族、村落等共同体的纠纷均可调解。“两汉时代的三老制，是原始公社末期村社的长老制在中国封建社会历史和封建统治行政制度上的沿续。”根据史料记载，三老这个名号在中国历史上起源甚早，可以上溯到夏商周时期的三老五更制度。《礼记·文王世子》“乐记”、“祭义”中亦载“食三老五更于大学”之语。可见从周代开始，天子就在大学里供养三老，并尊以师道，礼遇极其隆重。《汉书·卷l9 · 官公卿表上》称“乡有三老、有秩、啬夫、游徼诸职。皆秦制也。”由此可知，汉代所置县乡三老，乃近承秦制，远春秋战国，并可上溯到三代。（1）

　　我国古代哲学追求天人合一，人必须顺应自然客观规律，求得与自然和谐统一。汉朝三老教化调解形成的相关制度之所以能为民众所接受，是因为受我国古代哲学的深远影响，其中最重要的是中国儒家“无讼”思想观。孔子曰：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”在此思想的深刻影响下，中国自古强调和谐，追求无讼，其价值取向反映到司法领域便是调解息争。元代张养浩在《三事忠告》一书中谈及司法经验时说“书讼者，诚能开立以枉直，而晓之以利害，鲜有不愧服两释而退之。”

　　2、建国后调解制度的发展

　　从建国后调解制度以“调解为主”、“着重调解”，到现在 “依据自愿合法原则调解”的发展历程来看，大体经历了四阶段

　　第一阶段：从建国初期到1978年为第一阶段。这一时期“调解为主”原则深得人心，法院利用调解手段来处理予盾纠纷顺应了当时社会形势需要，虽然取得较好的社会效果，但是许多法院将民事案件的调解结案率作为衡量法官办案水平高低的标准，强制调解等情况相伴发生。

　　第二阶段：从1979年我国开始起草《民事诉讼法（试行）》到1991年。在1982年施行的《民事诉讼法（试行）》中，将“调解为主”改为“着重调解”，并明确规定“调解无效的，应当及时判决”。这一立法变化，一定程度上遏制了滥用调解原则进行违法调解、强迫调解的情况，但违法调解现象并未完全消除。

　　第三阶段：1991年《民事诉讼法》颁布至2004年，通过总结反思，立法明确调解必须“依据自愿合法的原则”进行。随着全国法院审判方式改革的不断深入，这一时期“强化审判”的理念被普遍接受，法院审判方式改革从“职权主义”向“当事人主义”的方向发展，这一改革模式被错误解读，孕育出“强化审判，弱化调解”的片面观念，造成各地法院重判决、轻调解的恶果。

　　第四阶段：2004年最高人民法院出台《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》以来至今。这一期间顺利完成了两代调解原则的接力过渡。从2005年到2008年四年间，最高人民法院连续四年在其工作报告中对调解原则如此定义：“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了。” 从这一调解原则顺利过渡到最高人民法院2008年确立的“调解优先、调判结合”工作原则，全国各级法院认真贯彻这一工作原则，不断增强调解意识，积极创新调解机制，努力提高调解能力，推动建立“大调解”工作体系建设。2010年6月7日最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》的通知（法发〔2010〕16号）“要进一步贯彻‘调解优先、调判结合’的原则，推动建立多元纠纷解决机制，真正实现定纷止争，案结事了。”至此，调解大格局已形成。

　　二、省视--调解结案率的价值判断

　　（一）影响调解结案率的案件特性

　　1、案件的“被动性”

　　只有当事人提起诉讼，法院才能介入处理当事人之间的矛盾纠纷。法院的这种介入方式是被动的，即“不告不理”。法院不能凭主观意志，主动干预社会生活的管理，必须严守宪法规定的法院职责，认真履行法律规定的义务，被动的参与处理社会矛盾纠纷。

　　2、案件的“个别性”

　　由于案件有其自身固有特点，导致案件事实千差万别，案件涉及的法律问题也难易不同，法院只能一案一审，不能针对某类案件进行类型化审理。案件事实、矛盾焦点、当事人素质高低等决定案件的调解可能性。法院应当分析案件的“个别性”，只对简单的、有调解可能的案件进行调解。个别矛盾尖锐的案件，往往很难调解，必须通过审判来明辨是非，分清责任。如若违背当事人意愿强制调解则有违司法公正，当事人对调解结果不服，会继续诉讼，增加诉累。

　　3、案件的“地域性”

　　我国是多民族聚居的国家，受社会环境、宗教、教育水平等多种因素的影响，不同地区不同民族有着不同的信仰和追求，世界观和价值观也千差万别，法院受理的案件也呈现出明显的“地域性”特征。针对各个地方不同的民风、民俗，在处理案件的过程中，不能简单机械进行调解，应结合当地实际，考虑当地民风民俗、宗教、文化素质等各种因素，尊重当事人意志，合理地运用调解机制来处理矛盾纠纷。

　　4、当事人素质的“差异性”

　　当事人受出生环境、社会背景、接受文化教育程度等因素的影响，导致当事人的素质参差不齐。人本身就是复杂多变的个体，随着时间推移、经验的积累而不断改变。所以，必须结合当事人具体情况及性格特点，有针对性的做调解工作，而不能套用固有的调解模式，更不能通过制定较高的调解结案率，完成“大调解”的目标。

　　（二）调解率的价值

　　法院调解能起到有效化解矛盾纠纷、维系社会稳定的作用，并在社会管理创新中充分发挥高效便捷的优势，问题是：调解结案率，作为法院特有的考核激励措施，能否让法院真的做到将调解优势发挥到最大？当下来看，答案似乎不够理想。

　　迄今为止，最高法院的司法解释、文件中，均没有对调解率有过要求。然而，各地法院却普遍采用调解率来激励法官。早在2006年，天则经济研究所关于法院调解现状的报告就认为，司法政策对调解的尊崇，将导致下级法院制定调解率考核激励法官，从而导致法官有可能运用公共权力，强迫当事人调解。河南高院院长张立勇就曾要求全省一审民事案件调解率达到60%至80%。其他法院也有如此做法只是调解率高低不同，将调解率作为考核机制，完不成预定目标，将扣掉基础分，完成后仍有案件以调解结案的，加分。于是相当多的法官纷纷追求调解结案，特别是在无法达成考核指标的情况下，为顺利通过“调解结案率”这一关口，不得不选择不当的调解方式来完成硬性指标的局面，能够以判决结案的案件则压着不动。调解制度已违背设置目的，陷入运行怪圈。据此，笔者认为，法院调解有其自身存在的价值，并被广泛肯定。但人为设置调解率，并将其作为考核激励措拖，已严重损害当事人的合法权益，违背“司法为民”的庄严承诺。

　　三、反思--设置调解结案率之弊端

　　（一）调解制度设计缺陷--审判功能丧失的表现

　　1、“调审合一”模式缺陷。

　　法官双重身份--在我国，法院调解制度设计上采取“调审合一”的模式。该模式的内容是把调解和审判均看作解决民事纠纷的方式，在法院庭审程序中掺杂着调解程序。调审杂揉，不利于案件公正审理。这种模式下法官具有法官与调解者的双重身份。这种体制不利于法官专心从事审判业务，相当多的棘手案件在难以下判的情况下，采取调解结案方式，是规避职业风险的绝佳途径。一调了之，导致审判业务水平难以提升或停滞不前，疲于应对复杂多变的审判实践。特别是法院现行考核体制中将调解结案率作为一项考核指标，在这种考核指标压力驱使下，法官以裁判者的身份进行调解时，势必会在调解中占据主导地位，左右双方当事人，甚至是法官制作调解方案，迫使双方当事人让渡权利接受调解。久而久之，出现“以判压调”，“以判促调”的现象也就不足为奇了。盲目调解，滥用调解，导致法院公信丧失殆尽。

　　程序与实体双重软化--法律将审判与调解置于同一程序中交替使用，经过审判实践的检验，受到越来越多的批判和质疑。带有讽刺意味的是，学界目前主流观点认为，法院正面临成为调解院的可能。李浩先生指出，调审不分“造成了程序和实体的双重软化”。双重软化是指，调审不分使得全国人大作为宪法规定的最高权力机关所制定的程序法和实体法，均不能得到真正的实施。清华大学教授张卫平认为，民事诉讼法要求法官应在事实清楚的情况下调解。但在各阶层利益博弈激烈、矛盾频发的现实社会中，法官为了追求维稳，就可能在调解过程中，忽视解决纠纷的正当性，模糊事实，模糊权利义务。两大模糊，实体和程序正义都得不到保证。如此继续，调解将逐步吞噬审判，法律将束之高阁，不能充分发挥效用，沦为一纸空文。

　　调解结案无“双性”-由于调解结案的结果看不出是非曲直，系当事人权利妥协的结果。法院在调动一切可能的社会资源和关系的情况下，调解结案能起到立竿见影的短期效果。从长期角度看，由于调解在个案中没有界定权利和树立规则，随意性较大，当类似的纠纷以各种方式再次涌现时，对当事人不具有“引导性”、对法院不具有“指导性”。全国人大代表、湖北省人民检察院检察长敬大力表示，法院的职能主要是依法判案断案、裁决裁判，“公民和法人有纠纷，希望最后能有个丁是丁卯是卯”。 调解结案能化解社会矛盾纠纷，有着理论和现实的需要，优势明显。但判决结案看似耗时费力，但对当事人再次遇到类似纠纷的“引导性”和对法院处理类似案件的“指导性”意义重大。据此，调解工作不宜法院一家独大，不能成为法院的主导工作。法院的根本职能就是判案，辅以调解，才能最大限度地实现“司法为民”的目标。无耐的司法现状却正好相反，调解盘居主导地位，而审判功能越来越虚化。

　　2、调解无时限限制缺陷。调解制度的无时限设计，为法官规避审判时限，拖延诉讼程序提供了便利。现行调解制度规定原则性强，启动随意性大，法官为此“以拖压调”、“调而不判”。只要没有明显违法，就能以“案件在调解中”为由久拖不结。调解快速解决纠纷的效率功能受到破坏，效率优势得不到有效发挥。

　　3、调解随意性缺陷。调解制度经过长期探索运用，社会认知度颇高，但调解启动过于随意，只有当事人点头就可启动。调解的重要特点是当事人让步，至于为什么这么做，不需理由，调解文书也不公开。所以，无论调解的启动，调解的过程，调解的结果处处均显露调解过于随意，难以规范法官的诉讼行为，导致法官滥用调解，损害当事人利益。笔者并不反对调解制度的合理运用，但反对突破调解理念的滥用行为。“双重身份”很容易使法官运用审判权主动干预调解，使得当事人自愿原则得不到贯彻，且容易滋生腐败，导致法官滥用权力。

　　司法是社会公平正义的最后一道防线，法院应正确行使审判职能，合理运用调解手段，刚柔并施，完美结合，才能达到“定纷止争”的目的。如果调解不被合理运用，调审不分，长此以往，“法将不法”。

　　（二）部分法官偏好调解-素质不高的表现

　　调解具有自愿性、协商性、开放性、保密性、简易性和高效性、灵活性和多样性、费用的低廉性等特点。（2）运用调解方式结案，可以令法官回避费时、费力的裁判风险，并能疯狂追逐个人非法利益于无形。调解结案率的刚性要求成为考核法官业务素质优劣后，各地法院出现了能调则调，不能调则强调的局面。特别是业务素质不高的法官在遭遇新类型案件、疑难复杂案件的情况下，便“绕道而行”运用调解结案，规避职业风险。为此，想尽一切办法使案件进入调解程序，甚至出现以拖压调，以诱压调，以判迫调来迫使当事人让渡合法权益，达到调解结案的目的，而调解协议却并非当事人发自内心的自愿调解，非当事人真实意思表示。如果法官偏好调解，降低责任感，必将不利于保护当事人的权利，弱化法律的权威性和公信力。（3）

　　调解与判决相比风险小，判决稍有不慎就容易引发上诉、抗诉，甚至有改判或发回重审的风险，并且就作出判决的法院而言，也有息诉率、改判率等考核指标，且这些考核指标均与评先评优、绩效工资等利益挂钩。基于这一不合理制度的考量，法官为规避各种职业风险，“怕判愿调”的心态渐渐发展为普遍趋势，“重调轻判”成为办案必然。“调解优先”原则畸形发展，案结事不了，涉诉信访不断，增加了社会不稳定因素，悖于“自愿调解”的法律精神，严重影响了法院“社会管理创新工作”的有效推进。

　　（三）“调解率”考核机制--主观唯心主义的表现

　　司法调解有其自身的适用范围和前提条件，并非所有案件均能适用调解或有调解可能。法院应着眼案件实际情况，能调则调，当判则判。

　　审判实务中，法院受理案件具有“被动性”，并非受理的所有案件均符合调解条件，且调解可能性受地域差异、案件性质、当事人素质等多方因素影响。据此，人为设置“调解率”欠科学，陷入了主观唯心主义的错误，法官为追求调解率，稍有不慎就会坠入滥调、强调、迫调的泥潭。有的地方法院不仅民事审判，连行政审判与刑事附带民事审判亦脱离实际，设置“调解结案率”。调解结案率的高低成为衡量法院审判质量好坏的一个重要标准。

　　依据调解原则，法院调解应依照讼内调解的法定要求，针对不同案件的具体情况，审慎地决定是否或者能否对之进行调解。而法院内部管理层却通过 “拍脑袋”事先确定下来的调解结案率，尤其是在各个法院之间经过相互“攀比”并“层层加码”后确定下来的调解结案率，除直接导致了民事审判工作中主观唯心主义的大膨胀、大爆发、大流行之负面影响外，根本就无丝毫的可取之处！（4）

　　全国人大代表、湖北省人民检察院检察长敬大力认为“现在调解工作中，一些地方规定调解指标，我了解有一些基层法院规定80%的调解率，这是不恰当的。”敬大力的观点是，调解是处理纠纷的一个有效手段，但是应该将一些能够调解的、调解比审判效果更好的案件，交给其他机关或者社会组织来调解。全国人大代表、湖北省高级人民法院原副院长、现湖北经济学院院长吕忠梅也认为，现在有一些地方以调解率作为追求的目标，甚至作为法官个人业绩考核的标准，这个导向有问题。吕忠梅认为，大调解的格局可以有，但法院的基本功能不能失去。

　　注重调解率的考核机制的不科学性已经一一浮现，在这种考评机制下，擅长判决的法官的存在价值可能得不到肯定。有的法官通过严密的法律论证判决结案了100件案件都没有问题，但因为没有达到调解结案率而被考核为不合格或不称职，这种考评结果是否合理，值得商榷。

　　（四）调解结案执行难--浪费司法资源的表现

　　在审判实践中人为事先确定调解结案率，会导致诉讼效率低下，不仅没有发挥调解快速高效的本来作用，反而极大的浪费司法资源。通过“层层加码”最后到基层法院法官头上的调解率成为压在法官头上的一座大山，法官为了完成目标任务，必将不遗余力的促成调解结案，而不认真审视案件本身是否具备调解可能性。调解结案后，是否具有执行可能性，则不作考虑。由于当事人的自愿调解并非完全真实的意识表示，乃是经过漫长的诉讼等待，拖不起的无耐之举，由此带来的恶果是调解结案后，负有义务的一方并不自动履行，或者采取措施规避调解协议的强制执行。法官在花费了大量的时间和精力去“做当事人的工作”，最后调解结案的案件因没有得到自动履行而再次进入诉讼程序，反而极大的浪费了司法资源。司法资源是有限的，如果法院和法官将更多的司法资源运用在调解上，审判案件中的当事人所享有的司法资源会相应减少，从这个层面讲，这也是一种司法不公。

　　综上所述，诉讼调解制度虽然在司法实践中曾经大放异彩，但随着司法改革的不断深入和法制化进程的加速，也暴露出越来越多的问题和矛盾。究其原因，人为设置刚性的调解结案率指标，在调审不分的诉讼制度下，导致调解人员滥用调解权限是法院调解所有问题的根源，同时也是调解本身一系列深层次矛盾得以爆发的导火线。调解结案率考核指标，在调审合一制度背景下，产生了法官调解偏好和权力寻租，导致司法实践中的“强制的合意”和“非自愿调解”的重大症结。要解决这些问题和矛盾，根本出路就是要借鉴世界现代调解制度的优点，结合我国实际，大胆改革，充分发挥该项制度的优越性。

　　四、重构--探索科学调解模式

　　（一）克服主观主义，取消“调解结案率”指标

　　为缓解调解压力，杜绝“唯案是调”现象，应取消“调解结案率”考核指标，这是探索科学调解模式的第一步。取消调解结案率指标，无异于搬掉了法官头上的一座“大山”，更利于其保护当事人的合法利益，“轻装上阵”地做当事人的思想工作，能有效地避免以牺牲当事人利益而成就调解结案率的现象。法官应针对案件的独特性进行调解，在社会管理创新中充分发挥法院化解社会矛盾纠纷的作用，而非通过主观设置调解结案率达到所谓的高调解结案率的假象。只有化“被动调解”为“主动调解”，加强对办案法官的素质培训，才能最大化的发挥调解的作用。如果不遵重事实客观规律，人为主观制造调解结案率，将会导致法官在“调解结案率”的帽子下不分青红皂白“唯案是调”。这样不仅不能发挥调解简便快捷高效的功能，反而徒增当事人诉累，势必浪费诉讼资源，损害司法形象。强调下的结果不利于社会稳定，更难以案结事了。据此，只有取消“调解结案率”，法官主动针对案件自身固有特性，对有调解可能的案件才去花费心思精力促成调解，才能真正实现法律效果与社会效果的统一。

　　（二）在法院内部设立专门调解中心

　　为了取得最佳调解效果，在调解制度模式上，考虑借鉴美国的“调审适当分离”模式，重新定位法官职能，分化法官双重身份，实行调解与审判分离。在法院内部设立专门调解中心，在庭审前负责处理案情简单，事实清楚，具有调解可能性的案件，专司其职。在开庭审理前，遵循自愿原则，经过当事人申请或者同意，法院在受理阶段对案件进行调解。如果调解不成进入审判程序，曾参与调解的法官不能再参加案件审判。这种“调审分离”模式可以有效地避免法官以判压调强迫当事人违背自己意愿而达成调解协议，消除当事人不同意调解的后顾之忧，真正秉承公平正义理念，实现调解结案应有的简便高效优点，达成案结事了的目的，有利于树立庭审法官的威严形象，树立法院权威。同时避免法官为追求考核指标中的调解率，运用各种不当手段，以牺牲当事人利益为代价达成预先制定的调解结案率现象。近年来，江苏省法院系统正在探索此种调解模式，已经取得了显着成效，如江苏省如东县人民法院，在其内部专门设立一个与审判庭同一级别的纠纷调解中心专门负责调解工作，大大减轻了其他业务庭的工作压力，提高了审判效率，取得了较好的社会效果。

　　（三）建立调解主体多元化制度

　　建立调解主体多元化制度，就是要求地方政府，基础自治组织，人民团体及其他社会组织均可作为调解主体参与到调解程序中，而法院只是解决纠纷的途径之一。具体来说，在现实的司法实践中，法院应当通过案件的受理与否和裁判结果的指引性，告知民众选择最便捷和最合适的纠纷处理机关去解决问题。法院应当将非司法性和相对琐碎的纠纷（例如有些行政纠纷和一般的细小民事纠纷）交给其他部门，甚至是律师去处理，实现一定意义上的“权力下放”和“权力转移”。（5）

　　另外，由于案件的复杂多样性，使得法官在案件审理中发现当事人提出的某些问题或要求不是法院审理范围但涉及其他领域，法官难以把握，更受职权限制无法处理。当事人居住地的地方人民政府、基层自治组织或人民团体及其他组织更利于了解当事人的实际情况与存在的困难，与当事人 “打交道”的机会多，对某些问题有先天解决优势，如果邀请其一同参与调解，在此基础上促成的调解协议，更利于执行，避免出现执行难的情况。

　　（四）建立调解人员资格制度，提升调解人员法律素质

　　要充分发挥调解功能，达到调解目的，与调解法官自身素质有很大关系。法官素质高，服务意识、调解能力则强。能设身处地的站在当事人角度进行调解，取得调解成功机率就越大。为此，在法院内部可研究建立调解人员资格制度，以体现调解活动的专业性。（6）可以通过建立调解人员名册，接受专业的调解培训，取得调解资质。调解人员不参与案件审判，案件审判人员也绝对不能参与调解，明确调解人员与审判人员职责，严格分工，各司其职。应当引起重视的是，调解程序可以从简，但不能因此而放松对调解人员素质的要求，只有高素质的调解人员才能在简便快捷的调解模式中充分发挥作用，比较准确地把握案件事实，正确引导双方当事人达成协议，从而提高化解矛盾纠纷的可能性。

　　结束语：调解有“东方经验”的美誉，如果在司法实践中，不尊重案件的客观事实规律，预先制定所谓的调解结案率，势必会使得法官为盲目追求办案指标，偏离调解优势的航向，丧失调解的价值判断，转而走向事物发展的反面，造成盲目调解，以损害当事人合法利益来追求调解结案率。因此，希望法官们能不断提升自我修养，切实维护当事人合法权益，充分发挥调解的功能，让这朵东方奇葩永远闪耀！