民意“被代表”引公众质疑听证立法亟待完善

科技日报

　　近日有网友爆料称，成都一位名叫胡丽天的老妇18次被选中参加听证会。随后，与胡丽天类似经常光顾听证会的成都“四大金刚”被媒体报道，引发公众广泛质疑。为何他们被频繁选中？难道民意“被代表”了吗？听证会是否变成了走形式、走过场的“表演仪式”？听证会的程序是否合法？这些问题都需要给公众一个交代。

　　—— 公众质疑 ——

　　什么成就了“专业户”

　　以胡丽天为代表的成都“听证专业户”被舆论推上了风口浪尖，为何参加听证会的总是这些熟悉的面孔？听证代表产生的程序是否存在问题？

　　“我报名40多次，被抽中只有23次。但并不是每一次成都听证会我都参加，只选择自己又懂又比较感兴趣的。”据胡丽天介绍，她从2004年开始至今已参加过23次听证会，每年几乎要参加3次。被抽中参加听证的比率几乎高达50%，这个概率不免让人怀疑。胡丽天表示：“不是我被抽中的几率高，是整个报名的人比较少。”

　　成都市发改委法规处处长何亚平对媒体表示：“听证会对报名人数和参加人数的比例并没有做出规定。”她介绍说，报名人员的信息被做成纸条放进纸箱，在公正人员或其他报名人监督下抽签选出正式的参加人员。

　　事实上，有些听证会的报名人数甚至不足以达到听证会参加人数。据媒体报道，2010年成都临时占道停车费听证会公开征集11名消费者参加，结果只有7人报名，胡丽天是其中之一。其他民众的主动弃权，使频繁报名的“热心人”总是榜上有名，也就不足为怪了。

　　“专业户”是不是“托儿”

　　胡丽天“火了”，她不仅是“听证专业户”还是“听涨专业户”。据媒体报道，其先后支持过涨水价、涨的士价、涨停车费、摇号购车等，她的真实身份受到网友强烈声讨。

　　据悉，胡丽天退休前是企业领导的文书，还曾入选过“成都公益性人物”，其直系亲属中没有人在政府部门任职。胡丽天说，23次中她表示同意的有13次，还有5次只被选为旁听代表，无权发言。剩下的5次，她分别提出了反对意见或改进意见。

　　同为“四大听证专业户”之一的廖冰虹也曾参加过17次听证会，他说：“参加听证会要凭自愿，而且个人观点完全是保密的。从来没有哪一个政府官员，私下接洽我们交换意见。”

　　2008年修订的《政府定价听证办法》已明确将“听证会代表”修改为“听证会参加人”。听证会参加人不是民众投票选出来的，因此“专业户”并不代表某个群体的利益，仅仅是个人意见的表达，与其他民众意见出现分歧也在所难免。

　　—— 专家说法 ——

　　听证会不是“听涨会”

　　“在我国，有两类情况应当召开听证会：一类是行政决定涉及到公民具体权益，对部分群体或个人有重大影响的事件，比如拆迁、吊销营业执照等；一类是一般性政策、红头文件以及关涉整个社会公共利益的事件，比如公共价格等。” 中国政法大学政治与公共管理学院刘俊生教授对科技日报记者说。

　　实际上，我国现行的听证主要存在于三个领域，分别是1996年建立的行政处罚听证、1997年建立的价格决策听证、2000年建立的立法听证。刘俊生介绍说：“这三者当中，行政处罚听证应用最为广泛，但因只是涉及到少数企业或相关利益方而未引起民众普遍关注。”而与人们日常生活息息相关的价格决策听证因频频出现在人们的视野中，而成为大多数人口诛笔伐的对象，“听价会”常被戏称为“听涨会”，民间对此积怨颇深，与听证会听取民意、改进方案的本意背道而驰。

　　听证会不能变成“闪电会”“旋风会”

　　舆论中有声音认为，听证会变成了“闪电听证会”、“旋风式听证会”，要么没机会参加听证会，要么参加了却没机会发言，这也是导致听证会无人问津的重要原因。

　　中国政法大学法治政府研究院张莉副教授认为，“闪电听证会”有两个表现，“一是没有采取足够透明的公示方式，即公示渠道少，公示期短，导致民众不知晓或没有时间准备；二是听证会过程时间短暂，不同立场、观点没有足够的时间深入交流”。她认为，“在已有的听证规范中，强制性听证较少。在有限的强制性听证的情况下，有些听证会仅仅是履行法定的程序义务，而不努力实现听证会的功能价值。为加快审批进度，使听证会变成了走过场”。

　　在刘俊生看来，听证是决策程序中的一个环节，听证机构“决策要慢，执行要快”。他认为，“问题的决策者应该从群众路线出发，在完全听取各方意见之后再进行综合决策”。

　　听证会不等于决策会

　　“投票”是价格听证会上的常客，但这并不能决定最终结果，决策者要根据听证人员意见是否合理可行再决定是否采纳，而不是以人数多寡作为是否调价的决策依据。

　　张莉认为：“在许多社会问题上，公众与决策者的立场可能根本上就是对立的，如公共服务价格上涨、建立核电站或者垃圾焚烧厂等。对于关涉城市发展、社会基本保障的具体事件，票决的结果只是一种指导方向，双方应尽可能地开展协商，通过不断完善项目方案，让本来对立的各方立场相互接近，从而形成可为大多数人接受的方案。”

　　她说：“不要对听证会给予过高的期待，毕竟听证会不是全民公决。每个行政决策都有明确的目标追求，需要遵守一定的指导性原则，一些直接影响地区经济社会发展的项目究竟是‘上’还是‘不上’，不应由通常更关注于切身利益的普通百姓所决定，也不应由通常只关注于GDP增长的地方政府单方决定，而需要从经济、社会、生态协调发展的角度综合考量。”

　　—— 建议 ——

　　科学抽取听证会参加人

　　目前，我国多采取民众自愿报名、随机抽取的方式选拔听证会参加人。对此，刘俊生认为并不合理，“最好采用统计学方法进行抽取，这比自愿报名方式更科学”。

　　刘俊生说：“如果报名人数不够听证会列席人数，就应该按照科学的统计学方法在全体公民中进行抽取。以影响北京市范围的事件为例，应该在全市范围内，从18岁以上公民中科学地抽取出一定比例参加听证会。如果公民被抽到了，大多数人还是会来参加。”

　　那么如何确保参加听证会参加人不是听证机构的利益代表呢？刘俊生认为，“需要对听证会参加人进行审查，确保来听证的人员都是本着公共利益，而不是为听证机构或利益集团说话的人”。

　　公开选拔专业化听证主持人

　　在我国，听证会的主持人多是行政决策一方的官员，显然比普通民众享有更高的话语权，或者说是话语分配权。刘俊生表示，听证部门应该是一个中立的部门，尤其主持听证会的听证官不能是利益方。更合理的方式是，从社会上通过公开报名选拔听证官。

　　张莉说：“听证主持人不能既是裁判员又是运动员。”她认为，国外的做法值得我国借鉴。“法国设有专门的机构选拔、培训一批人来主持听证会。大型公共项目更是在全国公共辩论委员会的监督下组织听证会，他们负责倾听、整理不同利益主体的观点。这些听证会的主持人，一是要保持价值中立，二是要具有对话协商、综合概括的能力。”

　　听证会应保持公开透明

　　面对民众种种质疑，张莉认为：“有效的公众参与以充分的信息占有为前提，首先应该保持信息公开、信息对称。”我国的价格听证会，往往缺乏成本监审程序，价格管理部门常常既是价格的制订者和维护者，又是听证会的组织者，权利不对等、信息不对称导致民众很难接受决策结果。

　　在听证会的程序上，刘俊生认为有两个关键点需要注意：“一是通过政府公告、媒体等渠道在听证会之前进行足够长时间的公示，二是对听证会上主要意见的采纳情况及理由向社会作出说明。”张莉还认为，听证会应该更加开放，允许民众将意见统一整理和表达，以便于与决策机关对话、协商。

　　听证立法亟待完善

　　听证会作为民意表达的渠道之一，法律是其发挥实效的最有力保障，因此听证会的制度设计、程序等问题都应该从法律角度进一步完善。

　　张莉指出：“在我国，规定听证会规范的立法层级比较低，可操作性较差，导致听证效力低。”刘俊生认为，三类听证散见于不同法律当中，不利于现实操作，这种现状亟待完善，“应在《行政程序法》中专门对听证会进行系统、全面的规定”。

　　此外，有专家建议，我国应该以法律的形式，强制性要求所有的听证会必须由独立的审计部门对相关产品的成本进行全面审计，并确保这种审计的公正性和透明度，这无疑给价格听证会参加人带来更多的辩理筹码。