律师参与立法模式优势明显应予推广

　　律师作为新社会阶层的重要成员、现代民主法治社会的重要主体和法律专业人士，不仅在传统的司法领域发挥着重要作用，而且在参与立法方面同样大有作为。　

　　2001年重庆索通律师事务所接受重庆市人大委托负责起草《重庆市物业管理条例》草案，成为当代中国律师参与地方立法的标志性事件，在社会上引起了巨大的反响，以后类似的事例逐渐增多。2004年青岛两家律师事务所接受青岛市人大委托起草了《青岛市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》；2005年天津市律协接受天津市人大委托起草《天津市地方立法听证办法(草案)》；2006年广州市律协接受广州市政府委托起草《广州市公共场所控烟条例(草案)》；2007年重庆市律协接受重庆市人大委托起草《重庆市中介组织管理条例(草案)》；2008年安徽省律师协会未成年专业保护委员会接受安徽省人大委托起草了《安徽省未成年人保护条例(修订草案)》。由此可见，律师参与立法模式，产生了较好的社会效果，已经初步获得了部分立法部门和一些社会公众的认可。　　

　　律师参与立法模式，优势明显　　

　　当前参与立法模式主要有三种类型:政府参与立法模式、专家参与立法模式、律师参与立法模式。　　

　　政府参与立法模式，优点在于立法信息掌握全面，立法效率较高，法律条款实用性较强，实际采纳率较高，执法效果也容易得到保障，但是缺点在于容易造成政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法治化。　　

　　专家参与立法模式，优点在于知识渊博，逻辑思维能力较强，比较善于借鉴国外相关立法经验，立法工作更具有科学性和前瞻性，缺点在于立法往往缺乏可操作性，有时甚至会过于抽象化，不便于被大众所接受，不利于法律的遵守和执行。　　

　　相对而言，律师参与立法模式的优势在于律师在执业过程中所要求和培养的言词能力、组织能力、程序技术、法律思维方式，使得律师具备参与立法的技术优势；律师具备参与立法的职业优势，因为律师个体开业比较自由，时间可以自主支配、工作方式可以灵活多样，可以不受固定工资制的影响灵活地获取经济收入，可以比较灵活地协调律师业务与立法事务之间的关系。而其他职业一般都有固定的工作时间和地点，获得固定的工资收入，平常很少有时间和精力投入到立法领域。律师参与立法的角色优势，表现在沟通协调能力较强，社会接触面广泛，地位中立，律师角色容易为各阶层接受，立法条款充分体现多方利益平衡。正如有的律师所言，“律师是法律职业中最具职业化操作的人士，丰富的实践经验使得我们对法律漏洞之类的立法缺陷具有更强的洞察力，更容易从源头上避免立法缺陷，律师起草的法规草案可操作性也更强一些，这正好可以弥补地方性法规文件味和政策味太浓、可操作性差的弊端；律师是社会工作者，既没有行政权，也没有任何既得利益，可以站在中立的立场上制定出体现各方利益、公正公平的法规草案；同时，律师还可以充分利用职业特点，广泛接触社会各界人士，听取他们的意见和建议，为群众和专家参与立法奠定良好基础。”　　

　　适用和推广掣肘较多　　

　　毋庸讳言，律师参与立法模式同样具有缺点，那就是律师参与立法的经验不足，与人大和政府等实际工作部门接触不够深入，难以运用行政资源掌握全面的立法信息，时间、精力和经济报酬受到限制，立法调研难以深入和不够充分，这在一定程度上也影响了立法的质量。另外，由于思考问题的角度差异较大和立场不同，律师参与立法可能更看重公民的权利保护，而对政府管理的权限限制较多，立法条款过于理想化，因此导致律师提出的立法草案被人大和政府等有关部门实际采纳的较少。

　　另外，由于律师参与立法模式本身固有的局限性，所以导致它的适用和推广掣肘较多。一是不少律师自身执业收入较低，平时主要忙于找案源以便赚钱养家糊口，无暇顾及参与立法问题。二是对于大多数律师而言，他们无法获得人大代表、政协委员、立法咨询委员、立法助理、政府法律顾问等稀缺的社会政治资源，所以他们参与立法无法获得制度化保障。三是由于受到历史和现实各种因素的影响，以及中国法律服务市场管理比较混乱，导致中国普通民众对律师行业的认知有不少偏差。普通群众对律师行业整体的印象和态度延及他们对律师参与立法的认识和评价，不少普通群众对律师参与立法不太理解和支持。四是立法部门不够重视律师参与立法模式，更倾向采用传统的政府参与立法模式。近年来虽然有不少律师协会、律师事务所和律师个体零星参与立法或者接受委托立法，但是律师协会既没有单独获得提起议案的法定权利，也不是法律草案必须征询意见的法定主体。全国人大及其常委会和中央政府几乎还没有整体上委托过律师立法，更多是一些地方人大及其常委会和地方政府的零星行为，带有较大的随意性。　　

　　律师参与立法模式，无需多虑，应予推广

　　虽然国家从政治层面和制度层面昭示着律师参与立法的合理性、合法性和必要性，但是某些立法部门和部分民众对律师参与立法模式的适用仍然心存疑虑，担心律师凭借参与立法的权力，谋求法律职业特权和个人私利，在人大和政府中“过度参与”以致超越权限。其实，这种对律师参与立法模式适用的过分担心是多余的和不必要的。现阶段并不存在律师“参与过度”的问题，而是“参与不足”，在中国不会出现律师群体一统天下，把持立法机关，控制立法权的局面，只是在现阶段直至将来逐步地、有序地、理性地、有限地、合法地扩大律师参与立法模式适用的范围，从而促进立法的科学化、民主化和公正化。

　　需要特别说明的是，目前律师立法模式主要的作用在于提出立法草案或立法草案建议稿以供立法机关立法咨询和决策参考，严格地说还并不算真正意义上“律师参与立法”，因为律师并没有独立地获得最终的立法决策权，说到底律师参与立法模式的适用在现阶段只是对我国立法工作一种必要的有益的补充。

　　律师参与立法模式的适用和推广，既需要律师自身夯实参与立法的物质基础，增强公益服务的意识和参与立法的能力；也需要群众对律师行业消除主观偏见和认识障碍，理性对待和积极支持律师参与立法；更需要立法部门扩大律师参与立法的权利，加大组织协调力度和政策支持力度。归根结底，律师参与立法模式的适用和推广，受益的将不仅是律师个体和律师行业，更大的受益者是国家和人民。

　　(作者系安徽大学社会与政治学院副教授、法学博士)